IV SA/Wa 669/16

Dnia 24 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku, Nr [...] w przedmiocie ustalenia okresu podlegania ubezpieczeniom społecznym postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 14 stycznia 2016r. M. S. wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddziału w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia okresu podlegania ubezpieczeniom społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę, jako niepodlegającą kognicji sądów administracyjnych, należało odrzucić. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zauważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 późn. zm.) – dalej również p.p.s.a. Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Analiza treści skargi prowadzi do konstatacji, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego. Treść skargi M. S., wniesionej do Sądu na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia okresu podlegania ubezpieczeniom społecznym, nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Rozważana sprawa niewątpliwie ma związek z działalnością sądu powszechnego, niepodlegającą właściwości sądu administracyjnego. Sądem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest sąd powszechny. Wyjaśnić bowiem należy, że chociaż postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji podlega Kodeksowi postępowania administracyjnego – ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. 2013, poz. 267 t.j.) – dalej k.p.a., to natura spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest na tyle specyficzna, że Kodeks przyznaje pierwszeństwo przepisom odrębnym. Dział III Kodeksu postępowania administracyjnego, poświęcony przepisom szczególnym w sprawach ubezpieczeń społecznych, wyodrębniając te sprawy, stanowi w art. 180 § 1 k.p.a., że stosuje się do nich przepisy Kodeksu, "chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach". Wynikające z art. 180 § 1 k.p.a. ustalenie odrębności zasad w sprawach ubezpieczeń społecznych zostało skonkretyzowane w art. 181 k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim określają one organy odwoławcze ("organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne"), a nadto stanowi, że "do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a.". Takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121 z późn. zm.), która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, stanowiąc, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego dotyczy każdej sprawy wynikającej z odwołania od decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia okresu podlegania skarżącej ubezpieczeniom społecznym. Rozszerzenie w drodze wykładni właściwości sądów administracyjnych byłoby niezgodne z Konstytucją RP. W powyższym tonie wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011r., I UZP 3/10 (Lex nr 738185, OSNP z 2011 r. nr 17-18, s. 233) przyjmując, że od decyzji organu rentowego przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych – i uchwale tej postanowił nadać moc zasady prawnej. Wcześniej już w wyroku z dnia 16 września 2009r., I UK 109/09 (Lex nr 794871) Sąd Najwyższy zaakcentował, że według art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych każda decyzja wydana przez organ rentowy w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedynie wyjątki w tym zakresie dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2013r., I OPS 1/13 (publ. G. Prawna 2013/116/6, Lex nr 1321789) podzielił stanowisko Sądu Najwyższego stwierdzając m. in., że od decyzji Zakładu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, poza wyjątkami, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zmiana lub uchylenie decyzji Zakładu, to nic innego jak wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego. Rozróżnienie spraw cywilnych w znaczeniu materialnym i formalnym oznacza, że nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może być rozpoznawana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy (cywilny, administracyjny) ma drugorzędne znaczenie. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. ponadto postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 lutego 2009r., I OSK 420/08, z dnia 9 września 2010r., I OSK 1425/10, z dnia 18 października 2011r., I OSK 1706/11, z dnia 10 stycznia 2012r., I OSK 2444/11, z dnia 23 maja 2012r., I OSK 1006/11, z dnia 21 czerwca 2012r., I OSK 1316/12, z dnia 2 lutego 2012r., I OSK 127/12 i z dnia 26 lutego 2014r., I OSK 347/14 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku decyzji wydanych przez organ rentowy, właściwym organem odwoławczym jest sąd powszechny, który sprawuje merytoryczną kontrolę w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych także odnośnie ustalenia okresu podlegania ubezpieczeniom społecznym. Ogół spraw objętych unormowaniami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ustaw stanowiących jej rozwinięcie powinien być rozpoznawany przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych m. in. z tego powodu, że są to sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, a także dlatego, że zapewnia to większą spójność, jednolitość (także aksjologiczną) i konsekwencję w rozstrzyganiu spraw ubezpieczeniowych. Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego powinno być kształtowane jednolicie według zasad znamiennych dla procesu cywilnego, nie powinno być natomiast modelowane na wzór rozwiązań przyjmowanych w procedurze sądowoadministracyjnej. Skoro ogólną regułą przyjętą na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest sądowy tryb odwoławczy, odnoszący się do wszystkich decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw, z wyjątkiem decyzji wydawanych na podstawie art. 83 ust. 4 powołanej ustawy, to również decyzja Zakładu ustalająca okres podlegania ubezpieczeniom społecznym, wydana w zakresie indywidualnej sprawy, podlega kontroli sądu powszechnego. Wobec powyższego wniesiona skarga na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalającą okres podlegania ubezpieczeniom społecznym, jako niepodlegająca kognicji sądowoadministracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.