IV SA/Wa 709/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. R. i W. R. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 12 czerwca 2017 r. w sprawie ze skargi A.R. i W. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji postanawia: odmówić przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 12 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 maja 2017 r. odrzucił skargę A. R. i W. R.– wobec wniesienia jej z uchybieniem ustawowego terminu – wniesioną na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zarządzeniem z dnia 23 czerwca 2017 r. Sąd wezwał skarżących do solidarnego uzupełnienia braków formalnych powyższego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi poprzez złożenie dwóch odpisów tego wniosku, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jak wynika z adnotacji doręczyciela placówki pocztowej, przesyłek nie doręczono z powodu nieobecności adresatów. Placówka pocztowa dwukrotnie bezskutecznie zawiadamiała adresatów pism o możliwości odbioru przesyłek w urzędzie pocztowym (awizo z dnia 7 lipca 2017 r. i awizo powtórne z dnia 19 lipca 2017 r.), po czym w dniu 28 lipca 2017 r. zwróciła nieodebrane przesyłki Sądowi, zaś Przewodnicząca Wydziału uznała zwrócone przesyłki za skutecznie doręczone w dniu 21 lipca 2017 r. Wobec nieuzupełnienia braków powyższego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2017 r. wniosek ten pozostawiono bez rozpoznania. Odpis tego zarządzenia wraz z uzasadnieniem doręczono skarżącym w dniu 22 września 2017 r. W dniu 29 września 2017 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o przywrócenie terminu i rozpoznanie sprawy podnosząc, że nie otrzymali zawiadomień z urzędu pocztowego o przesyłkach, w których znajdowało się zarządzenie z dnia 23 czerwca 2017 r. Wobec nieprecyzyjnego sformułowania żądania tego wniosku, Sąd zarządzeniem z dnia 18 października 2017 r. wezwał skarżących do solidarnego sprecyzowania treści pisma z dnia 29 września 2017 r. – w terminie siedmiu dni pod rygorem uznania, ze pismo to stanowi zażalenie na zarządzenie z dnia 31 sierpnia 2017 r. – czy stanowi ono zażalenie na zarządzenie z dnia 31 sierpnia 2017 r., czy wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 12 czerwca 2017 r. Wezwania skarżący otrzymali w dniu 6 listopada 2017 r., zaś w piśmie z dnia 13 listopada 2017 r. wskazali, że pismo z dnia 29 września 2017 r. stanowi wniosek o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Okoliczności podniesione we wniosku o przywrócenie terminu nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) stanowi, że czynność podjęta w postępowaniu sądowym przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Jednakże, jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. W świetle postanowień zawartych w art. 86 i 87 tej ustawy, uchybiony termin należy przywrócić, jeżeli zostaną kumulatywnie spełnione następujące przesłanki: 1) strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu, 2) wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 3) jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin, 4) we wniosku zostaną uprawdopodobnione okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu, 5) powstaną ujemne dla strony skutki w zakresie postępowania sądowego. Brak spełnienia jednej z wymienionych przesłanek, wyklucza możliwość pozytywnego rozpoznania wniosku, bowiem intencją ustawodawcy przy tworzeniu przepisów regulujących instytucję przywrócenia terminu było umożliwienie stronie obrony swoich praw czy interesów w sytuacji, gdy upływ terminów procesowych wywołał dla niej negatywne skutki prawne, przy jednoczesnym założeniu, że strona dołożyła wszelkich możliwych starań, aby takich negatywnych konsekwencji uniknąć. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie niedokonanie przez skarżących czynności w terminie powoduje dla nich ujemne skutki w postaci pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Rozpoznawany wniosek z dnia 29 września 2017 r. został złożony w siedmiodniowym terminie oraz dopełniono uchybionej czynności. Pierwszorzędne znaczenie dla rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym ma zatem ustalenie, że fakt uchybienia przez stronę terminu nie nastąpił z jej winy. Skarżący twierdzą, że powodem niedopełnienia czynności nakazanych przez Sąd zarządzeniem z dnia 23 czerwca 2017 r. było nieotrzymanie przez nich zawiadomień z urzędu pocztowego o możliwości odbioru przesyłek pozostawionych w placówce pocztowej. Zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub organy. Zgodnie z art. 73 § 1 tej ustawy w razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w artykułach poprzedzających (art. 65–72 tej ustawy), pismo składa się na okres czternastu dni w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy, dokonując jednocześnie zawiadomienia określonego w § 2. Zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe (§ 2). Stosownie do § 3 tego artykułu w przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy. Zgodnie zaś z § 4 doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. Domniemanie doręczenia polega na założeniu, że adresat przesyłki zapoznał się z jej treścią ostatniego dnia tego terminu, a zatem z tą datą wiążą się również odpowiednie skutki procesowe, jak chociażby bieg terminu do uzupełnienia braków formalnych pisma. Domniemanie doręczenia pisma nie nastąpi tylko w razie niespełnienia tak ukształtowanych warunków i tylko wówczas nie wywoła skutków prawnych dla strony dokonującej czynności procesowej. Celem wskazanych powyżej przepisów było uregulowanie kwestii dotyczącej obiegu korespondencji między adresatem przesyłki, osobą doręczającą a placówką pocztową. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek z dnia 12 czerwca 2017 r. dotknięty był (w momencie jego wniesienia) brakiem formalnym. Zgodnie z art. 49 § 1 powołanej ustawy, przewodniczący zobligowany był zatem wezwać stronę do jego uzupełnienia, wskazując termin wykonania zarządzenia oraz pouczając o skutkach procesowych niewykonania wezwania w ustawowym terminie. W konsekwencji należy stwierdzić, że prawidłowo Sąd wezwał skarżących do solidarnego uzupełnienia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi przez złożenie dwóch odpisów tego wniosku, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia przedmiotowego wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia braków we wskazanym terminie. Ze zwróconych Sądowi przez placówkę pocztową w M. przesyłek poleconych (k. 51 i 52 akt sprawy) wynika, że dwukrotnie awizowane przesyłki nie zostały przez skarżących podjęte w terminie, a następnie zostały zwrócone nadawcy. Na kopertach i zwrotnych potwierdzeniach odbioru zamieszczone są adnotacje placówki pocztowej o próbach doręczenia. Przewodniczący Wydziału prawidłowo zastosował więc instytucję doręczenia zastępczego przewidzianą w art. 73 powołanej ustawy, uznając przesyłki za skutecznie doręczone skarżącym w dniu 21 lipca 2017 r. Doręczenie zastępcze dokonane w omawianym trybie stwarza domniemanie prawne oparte na założeniu, że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła, to nastąpiło to z przyczyn leżących po jej stronie. Dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 1861/11 i z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2228/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistym jest, że doręczenie zastępcze przewidziane w art. 73 powołanej ustawy pociąga za sobą skutki bardzo daleko idące, łącznie z możliwością pozbawienia strony drogi sądowej, dlatego też strona ma możliwość wzruszenia domniemania, jakoby przesyłka dotarła do jej rąk w dacie przyjętej przez sąd. Domniemanie faktyczne doręczenia pisma w trybie art. 73 powołanej ustawy może być obalone, gdy adresat pisma wykaże, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością. Trybem właściwym dla obalenia subiektywnego przekonania sądu o prawidłowości doręczenia przesyłki w przyjętej na podstawie art. 73 powołanej ustawy dacie jest postępowanie reklamacyjne. Brak natomiast woli przeprowadzenia procedury reklamacyjnej uniemożliwia skuteczne obalenie domniemania doręczenia pisma w trybie awizowania (zob. B. Dauter, Komentarz do art. 73 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Lex Omega, nb. 12). Zwrócić należy uwagę, że zaprezentowana argumentacja w treści analizowanego wniosku o przywrócenie terminu sprowadza się jedynie do twierdzenia, że skarżący w skrzynce pocztowej nie znaleźli żadnego zawiadomienia o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym. Tego rodzaju oświadczenie zmierza zatem w istocie do podważenia domniemania przyjętego przez Przewodniczącego Wydziału w oparciu o art. 73 powołanej ustawy. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że samo twierdzenie strony o braku awiza w skrzynce pocztowej, niepoparte żadną dodatkową argumentacją czy też wskazaniem na okoliczności zmierzające do uprawdopodobnienia tego faktu, nie jest wystarczające do obalenia domniemania. Obalenie domniemania doręczenia przesyłki na podstawie ogólnikowego twierdzenia strony skarżącej prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji z art. 73 powołanej ustawy. W każdej bowiem sytuacji strona mogłaby obalić to domniemanie poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej lub zaginęło (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 368/11, jak również w postanowieniach: z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 180/12 i z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FZ 111/13 – dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Przyjąć więc należy, że skarżący składając wniosek o przywrócenie terminu nie wzruszyli skutecznie domniemania doręczenia wezwania z dnia 23 czerwca 2017 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a zatem termin do uzupełnienia braków rozpoczął swój bieg w dacie przyjętej przez Przewodniczącego Wydziału w trybie art. 73 powołanej ustawy, tj. w dniu 21 lipca 2017 r. Termin ten upłynął jednak bez żadnej reakcji ze strony skarżących. Skarżący nie wykazali, że uchybienie nastąpiło z przyczyn od nich niezależnych. Oczywistym jest też, że od strony postępowania nie można wymagać stałej obecności w miejscu zamieszkania. Jednocześnie jednak podzielić należy pogląd zawarty w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OZ 481/09 (dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych), zgodnie z którym strona składająca do Sądu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, winna spodziewać się odpowiedzi od tego adresata, niezależnie od tego, czy znane są jej reguły procesowe i ich wymogi formalne. Ponadto, jak podniesiono w powołanym postanowieniu, jej staraniom należy pozostawić dbałość o uniknięcie negatywnych skutków nieodbierania korespondencji, a staranność ta nie ma charakteru rygorystycznego. Również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano, że jeżeli strona wie o wszczęciu postępowania, to powinna liczyć się z ewentualnością nadejścia pisma procesowego i nie może powoływać się na własną nieświadomość oraz prawo do wolności dysponowania własnym czasem. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której strona sama wszczęła postępowanie (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt SK 6/02, Lex nr 56631 oraz z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt P 13/05, Lex nr 182474). Należy ponadto skonstatować, że art. 86 § 1 powołanej ustawy stanowi wyjątek od obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady formalizmu. Zasada formalizmu procesowego jest nieodzownym elementem sprawnego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania. Przez zachowanie wymogów formalnych zarówno sąd, jak i uczestnicy postępowania realizują postulat jawnego postępowania – poddanego kontroli uczestniczących w nim podmiotów – w którym możliwe jest skupienie materiału procesowego. Mimo że formalizm może ograniczać swobodę co do treści i formy, czy terminów, niemniej jednak brak pewnych obostrzeń w tym zakresie prowadziłby do anarchii i destrukcji wymiaru sprawiedliwości, a przez to czynił z prawa do sądu wartość iluzoryczną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2008 r., SK 40/07, OTK ZU 2008, seria A, nr 6, poz. 101, pkt 6.5.1; S. Cieślak, Formalizm procesowy w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego a Kodeks postępowania cywilnego. Materiały Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Postępowania Cywilnego, Serock k. Warszawy, pod red. T. Erecińskiego i K. Weitza, Warszawa 2010; także postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., I OZ 456/14). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że formalizm procesowy jest nieodzownym elementem sprawnego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania. Przez zachowanie wymagań formalnych zarówno sąd, jak i uczestnicy postępowania realizują postulat jawnego postępowania. W przypadku każdej ze stron należy oczekiwać dbałości o swoje interesy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. SK 17/12, publ. OTK-A 2013/6/86, Dz.U.2013/1004, Lex Nr 1354495). Prawo do sprawiedliwego procesu sądowego, będące elementem prawa do sądu, gwarantuje stronom postępowania m.in. możliwość korzystania z praw i gwarancji procesowych. Prawo do sądu powinno przysługiwać każdej osobie i w takim zakresie, w jakim chce z tego prawa skorzystać, a procedura powinna mu umożliwiać skorzystanie z tego prawa (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Oczywistym jest, że formalizm postępowania może jednak stanowić barierę w dostępie do sądu, lecz zapewnieniu rzetelności postępowania służy zachowanie właściwej proporcji przy normowaniu rygorów procesowych. Niekorzystnym skutkom uchybienia terminowi powinny zapobiegać przewidziane przez ustawodawcę instytucje procesowe, jak np. przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej. Dokonanie oceny wystąpienia przesłanki braku winy w uchybieniu terminu musi nastąpić na podstawie wszystkich okoliczności konkretnej sprawy i z uwzględnieniem obiektywnego miernika staranności jakiej można i należy wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy, co oznacza, że tylko stwierdzenie, że strona danej przeszkody nie była w stanie przewidzieć, uzasadnia uwzględnienie wniosku. Chodzi więc o okoliczności całkowicie od strony niezależne i nieprzewidywalne. Skoro art. 86 § 2 powołanej ustawy stanowi, że we wniosku o przywrócenie terminu należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu, to należy uznać, że jakikolwiek stopień zawinienia strony w uchybieniu terminu (nawet lekkie niedbalstwo) powoduje niedopuszczalność jego przywrócenia. Przywrócenie terminu może więc mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenie terminu jest więc dopuszczalne wyłącznie w przypadku zaistnienia obiektywnych, występujących bez woli strony, okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. Przywrócenie terminu nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa, przy przyjęciu obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2009, str. 257-258; oraz J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2006 r., s. 226; a także postanowienia Naczelnego Sąd Administracyjny m. in. z dnia 29 stycznia 2015 r., II OZ 51/15; z dnia 12 lutego 2015 r., I OZ 91/15 i z dnia 17 lutego 2015 r., I OZ 104/15 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że okoliczności przemawiające za uznaniem braku winy w uchybieniu terminowi muszą mieć charakter wyjątkowy i szczególny, i być niezależne od wnioskodawcy, gdyż nawet lekkie niedbalstwo wyklucza przyjęcie, że okoliczność na którą powołuje się wnioskodawca, miała charakter niezawiniony. W doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem, że to brak winy strony jest warunkiem koniecznym przywrócenia terminu przez sąd, bowiem to na stronie spoczywa obowiązek zadbania o prawidłowe i terminowe dokonanie czynności procesowych. Przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu Sąd ocenia zatem, czy strona uprawdopodobniła okoliczności, które powołała na usprawiedliwienie opóźnienia w dokonaniu czynności procesowej oraz czy te okoliczności są tego rodzaju, że nie można przypisać winy za to opóźnienie. W niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nie została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca przywrócenie terminu, czyli kryterium braku winy w uchybieniu terminu. W ocenie Sądu tylko nagłe, nie dające się wcześniej przewidzieć zdarzenie może stanowić uprawdopodobnienie, o którym wyżej mowa, przemawiające za uwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu. Sąd stwierdza tym samym, że skarżący nie uprawdopodobnili w przekonujący sposób braku winy w uchybieniu terminu, przy czym nieuprawdopodobnienie braku winy nie wynika z faktu niewskazania okoliczności z powodu, których nastąpiło uchybienie terminu, ale wskazania we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności, które nie dają podstaw do przyjęcia, że uchybienie to było niezawinione. Nie ulega wątpliwości w rozpatrywanej sprawie, że opóźnienie w wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 23 czerwca 2017 r. wynikało z niedostatecznej staranności w prowadzeniu spraw i nie jest okolicznością obiektywnie, bez "swojej winy" usprawiedliwiającą uchybienie ustawowemu terminowi. Przedstawiona argumentacja i okoliczności podnoszone w uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu nie spełniają warunku uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Niedostateczna staranność w prowadzeniu spraw determinuje zasadność wniosku o przywrócenie terminu, bowiem przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeśli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie nie zaistniały przesłanki warunkujące zasadność złożonego wniosku o przywrócenie terminu i brak było podstaw do jego uwzględnienia, gdyż skarżący dopuścili się niedbalstwa, co uzasadnia przypisanie im winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 12 czerwca 2017 r. i czyni niedopuszczalnym przywrócenie terminu do dokonania tych czynności procesowych. Z powyższych względów, na podstawie art. 86 § 1 w związku z art. 87 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.