IV SA/Wa 875/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę IV SA/WA 875/18 UZASADNIENIE I. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "Prezes IPN") nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie potwierdzenia, że W. N. jako dziecko została odebrana rodzicom w celu poddania eksterminacji i w celu przymusowego wynarodowienia, tj. okoliczności o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1255 z późn. zm., dalej: "ustawa o kombatantach"). II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. W. N. we wniosku z dnia [...] października 2010 r. zwróciła się do Prezesa IPN w sprawie uzyskania uprawnień kombatanckich z tytułu doznanych represji jako ofiara Holokaustu. Wnioskodawczyni podała, że na kilka godzin przed deportacją rodziny do getta matka oddała ją wiejskiej kobiecie w celu ukrycia przed zagładą. Wojnę wnioskodawczyni przeżyła w polskiej rodzinie. W 1945 r. została oddana do [...] Komitetu w K.. Po upływie roku, gdy nie zgłosiła się biologiczna rodzina skarżącej, została ona adoptowana przez polską rodzinę. Wnioskodawczyni dodała, że w czasie okupacji była ukrywana w nieludzkich warunkach - w bunkrze, ziemiance. W kolejnym piśmie z dnia 1 grudnia 2010 r. W. N. podała, że zwraca się do Instytutu Pamięci Narodowej o potwierdzenie okoliczności odebrania jej jako dziecka żydowskiego od matki w celu poddania eksterminacji i wynarodowieniu stosowanych przez okupacyjne władze niemieckie. Powyższy wniosek został potraktowany przez Instytut Pamięci Narodowej (dalej: "IPN") jako wniosek o potwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. Prezes IPN decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił potwierdzenia, że W. N. jako dziecko została odebrana rodzicom w celu poddania eksterminacji i w celu przymusowego wynarodowienia. W uzasadnieniu decyzji podano, że potwierdzenie okresu represjonowania wymagało ustalenia dwóch przesłanek, których łączne spełnienie jest warunkiem koniecznym uznania określonej osoby za represjonowaną w myśl art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. Po pierwsze należało ustalić, czy wnioskodawczyni należała do kategorii dzieci odebranych rodzicom, po drugie, czy w okresie po odebraniu poddawana była przymusowemu wynarodowieniu lub eksterminacji. Jak wskazał organ orzekający w sprawie W. N. nie zostały spełnione ustawowe przesłanki art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. Po pierwsze wnioskodawczyni nie została odebrana rodzicom przez okupacyjne władze niemieckie, po drugie nie była poddana eksterminacji lub przymusowemu wynarodowieniu. W obliczu deportacji do getta rodzice wnioskodawczyni dobrowolnie oddali ją kobiecie - Polce, która przynosiła do nich mleko, aby ta pomogła ukryć i przechować dziecko w polskiej rodzinie przez okres wojny. Trudne warunki ukrywania (ziemianki, bunkry), na które powołała się W. N., spowodowane były warunkami wojennymi, chęcią ocalenia dziecka, groźbą kary śmierci dla Polaków dającym schronienie Żydom. Zgromadzone w sprawie dokumenty nie potwierdzają również by W. N. była poddawana wynarodowieniu. Wnioskodawczyni została adoptowana przez polską rodzinę dopiero po wojnie, w sytuacji, gdy nie odnalazła się biologiczna rodzina. Pismem z dnia 7 lutego 2011 r. Pani W. N. wniosła do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, że decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. jest głęboko krzywdząca i niesprawiedliwa. Prezes IPN, po rozpatrzeniu tego wniosku W. N., decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. II.2. Pismem z dnia 30 maja 2014 r. W. N. skierowała do IPN wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezesa IPN nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Jako podstawę wznowienia postępowania Skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 5, 7 ,8 w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a. Wnosząc o wznowienie postępowania W. N. zażądała, aby okoliczności ukrywania jej polską rodzinę w warunkach ciągłego terroru, zagrożenia życia zostało ocenione przez organ jako działanie celu poddania eksterminacji w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. Skarżąca wskazała, że w dniu 28 maja 2014 r. otrzymała ze Stowarzyszenia [...] w Polsce pismo Prezesa NSA, które ujawnia istotne dla sprawy nowe okoliczności i dowody dotyczące interpretacji art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. Zdaniem skarżącej interpretacja literalna przepisu art. 4 ust. 2 ustawy kombatantach w stosunku do dzieci narodowości żydowskiej, która jest przyjmowana i stosowana obecnie przez IPN w świetle stanowiska Prezesa NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. jest nie do przyjęcia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes IPN wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Następnie, Prezes IPN wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie potwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. Powyższa decyzja został utrzymana w mocy decyzją Prezesa IPN nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Na powyższą decyzję W. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., IV SA/Wa 2154/14, oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał w szczególności, że powołane przez skarżącą okoliczności (tj. pismo Prezesa NSA, jak i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 1996 r., V SA 1690/95), nie uzasadniają wznowienia postępowania. II.3.1. Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2017 r., sprecyzowanym w dniu 22 września 2017 r., adwokat reprezentujący W. N. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa IPN nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., utrzymującej w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu wniosku powołano się na rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mające polegać na błędnej wykładni art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach doprowadziła. W ocenie pełnomocnika W. N. jako dziecko pochodzenia żydowskiego z mocy ówczesnego prawa i polityki władz III Rzeszy była osobą przeznaczoną do eksterminacji. Powyższe zdaniem pełnomocnika strony potwierdza wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 2433/15), w którym Sąd wskazał, że "pozostawienie dziecka żydowskiego w warunkach ciągłego terroru nie może być ocenione inaczej niż jako działanie w celu poddania eksterminacji w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach". Prezentowana ocena Sądu oznacza, że decyzja Prezesa IPN nr [...] z dnia [...] marca 2011 r została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia złożenie wniosku o stwierdzenie jej nieważności. II.3.2. Wskazaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Prezes IPN odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ przypomniał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów czy też zastosowanie jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści. W ocenie Prezesa IPN faktem bezspornym jest, iż w trakcie II Wojny Światowej osoby pochodzenia żydowskiego stały się ofiarami nasilonych prześladowań ze strony nazistowskich władz państwa niemieckiego, których celem była całkowita eksterminacja narodu żydowskiego. Prezes IPN wskazał równocześnie, że przepisy ustawy o kombatantach odnoszą się zgodnie z literalnym brzmieniem tytułu ustawy jedynie do "niektórych" osób będących ofiarami represji. Oznacza to niewątpliwie, że ustawodawca świadomie pozostawił poza zasięgiem ustawy inne, niektóre osoby, które też były poddawane represjom wojennym i okresu powojennego, ale w okolicznościach innych niż przewidziane w ustawie. Organ wyjaśnił również, że NSA w wyroku z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 2433/15, nie stwierdził, że WSA w Warszawie, jak i organ orzekający w sprawie spełnienia przez dziecko żydowskie przesłanek art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach dopuścił się rażącego naruszenia ww. przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał tylko, że w realiach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i organ dokonał błędnej wykładni pojęcia eksterminacja. II.3.3. Prezes IPN wydając zaskarżoną decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Organ po przeanalizowaniu spawy nie dopatrzył się rażącego naruszenia przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. Prezes IPN nie stwierdził, aby w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony ww. przepis. Organ, opierając się na literalnej i systemowej wykładni przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach uznał, że w przypadku W. N. nie został spełniony warunek odebrania rodzicom w celu poddania eksterminacji lub przymusowego wynarodowienia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwa i jednolicie rozumiana. Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika W. N., że organ nie uwzględnia orzecznictwa sądowoadministracyjnego należy stwierdzić, iż w dacie wydania decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnioskował pełnomocnik, istniał tylko przywołany przez pełnomocnika wyrok NSA z 18 kwietnia 1996 r. odnoszący się do sytuacji dzieci żydowski w czasie II wojny światowej. Nie można zatem powiedzieć, że w dacie wydania decyzji Prezesa IPN nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. istniało ugruntowane orzecznictwo dotyczące stosowania art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach dotyczące dzieci żydowskich. Natomiast istniało szerokie orzecznictwo sądowe dotyczące rozstrzygania wniosków w trybie wspomnianego wyżej przepisu ustawy o kombatantach. W świetle tychże wyroków sądowych dla spełnienia warunków art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach konieczne jest spełnienie łączne dwóch przesłanek: odebrania dziecka rodzicom i poddania go działaniom zmierzającym do wynarodowienia lub eksterminacji. Prezes IPN dodał, że przepis art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach mówi o dzieciach poddawanych określonym represjom bez zróżnicowania ich narodowości. III.1. W skardze na wskazaną wyżej decyzję Prezesa IPN z [...] stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie: (i) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach polegającym na błędnym stwierdzeniu, że: - kwestionowana decyzja administracyjna Prezesa IPN z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i decyzja Prezesa IPN z dnia [...] stycznia 2011 r. o nr [...] nie pozostają w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach, - decyzja Prezesa IPN z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 2011 r. o nr [...] nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; - istnieje wiele możliwości interpretacyjnych treści art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach w kontekście oceny sytuacji, w jakiej znalazł się wnioskodawca w okresie okupacji hitlerowskiej. (ii) przepisów prawa materialnego tj. art 4 ust 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pozostawienie dziecka żydowskiego przez jego rodziców i ukrycie go u polskiej rodziny nie może być traktowane, w warunkach okupacji hitlerowskiej Polski w latach 1939-45, jako "odebrane rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia" w rozumieniu tego artykułu. III.2. W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2.1. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana przez Prezesa IPN w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie wskazanych wyżej decyzji Prezesa IPN z dnia [...] marca 2011 r. ora z dnia [...] stycznia 2011 r. o nr [...], ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tych decyzji przez Prezesa IPN. IV.2.2. Następnie należy przypomnieć, że jedną podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela również pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów władzy publicznej, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Należy dodać, że stabilność stanu prawnego ukształtowanego ostateczną decyzją administracyjną jest wartością chronioną na gruncie Konstytucji RP (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Reasumując, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1832/16, CBOSA). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. np. K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2018, 25 wyd., Nb 50 do art. 156 i cyt. tam pogląd J. Borkowskiego). IV.3. Mając na uwadze powyższe ustalenia co do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" należy przytoczyć treść spornego art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Wykładnia każdego przepisu rozpoczyna się bowiem od wykładni językowej, a dopiero ustalenie, że wykładnia ta nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, pozwala przejść do kolejnych metod wykładni, takich jak wykładania systemowa oraz wykładnia celowościowa. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) obowiązuje przy tym zasada, ściśle związana z zasadą pewności prawa oraz zasadą trójpodziału władz (art. 10 Konstytucji RP), że tekst ustawy wyznacza granice wykładnia prawa. Innymi słowy, argumenty natury systemowej, a zwłaszcza względy celowościowe, nie mogą prowadzić do wyników nie mających oparcia w tym tekście (zakaz wykładni preater legem), a tym bardziej do wyników sprzecznych z brzmieniem ustawy (zakaz wykładni contra legem). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach, przepisy ustawy stosuje się także do osób, które jako dzieci zostały odebrane rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia. Z brzmienia tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że dla jego zastosowania muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, musi dojść do odebrania dziecka rodzicom. Po drugie, akt odebrania dziecka musi być działaniem kierunkowym, tzn. odebranie musiało nastąpić w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia. Przykładem zastosowania tego przepisu mogą być działania władz okupacyjnych III Rzeszy Niemieckiej polegające na odebraniu rodzicom dzieci narodowości żydowskiej w celu poddania ich natychmiastowej eksterminacji (a nie skierowania do getta albo obozu koncentracyjnego lub ośrodka zagłady – zob. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o kombatantach), która to eksterminacja jednak nie nastąpiła (np. z powodu ucieczki, akcji ruchu oporu, gestu humanitarnego). Przepis ten może również znaleźć zastosowanie wobec grupy dzieci narodowości polskiej, które w ramach akcji germanizacji terenu [...] zostały odebrane rodzicom w związku z wyselekcjonowaniem ich jako możliwych do zgermanizowana (większość polskich dzieci była jednak przesiedlana wraz z rodzicami, w tym jako robotnicy przymusowi, lub trafiała do obozów koncentracyjnych), polegającego na przekazaniu tych dzieci rodzinom niemieckim lub jednostkom wychowawczym na terenie Rzeszy (zob. np. Nowa Encyklopedia Powszechna PWN, 2004 tom 8, s. 789-790). Zdaniem Sądu, w świetle bezspornych okoliczności faktycznych sprawy (zob. notarialne oświadczenie A. S. oraz M. P. z [...] września 1971 r. – k. 85 akt administracyjnych) w przypadku skarżącej: po pierwsze, nie miało miejsca odebranie jej rodzicom, a oddanie córki przez rodziców polskiej rodzinie; po drugie, czynność ta nie miała na celu poddania skarżącej eksterminacji lub wynarodowieniu, ale wręcz przeciwnie, chodziło o ocalenie życia skarżącej poprzez jej ukrycie przez funkcjonariuszami III Rzeszy Niemieckiej. Oceny tej nie mogą zmienić powołane przez skarżącą dwa wyroki NSA. W wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. V SA 1690/95 (niepubl.), przyjęto, że pozostawanie dziecka żydowskiego w warunkach ciągłego terroru, zagrożenia utratą życia, konieczności ukrywania się w różnych miejscach i w warunkach fizycznego i psychicznego wyniszczania nie może być ocenione inaczej niż jak działanie w celu poddania eksterminacji w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. Pogląd ten powtórzono w cytowanym obszernie w skardze wyroku NSA z 24 maja 2017 r., II OSK 2433/15 (CBOSA). Po pierwsze, przepis art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach nie przewiduje ogólnej przesłanki "działanie w celu poddania eksterminacji" czy też "konieczności ukrywania się w różnych miejscach i w warunkach fizycznego i psychicznego wyniszczania", ale "odebranie dziecka rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia". Ustawa o kombatantach już w swoim tytule wskazuje, że dotyczy tylko "niektórych osób będących ofiarami represji wojennych", a nie ogólnie "ofiar represji". Stąd też w orzecznictwie od początku funkcjonowania ustawy o kombatantach przyjmowano, że określenie "niektórych" oznacza niewątpliwie, że ustawodawca świadomie pozostawił poza zasięgiem ustawy inne, "niektóre" osoby, które też były poddawane represjom wojennym i okresu powojennego, ale w okolicznościach innych niż przewidziane w ustawie (zob. uchwałę składu 7 sędziów SN z 7 maja 1992 r., II UZP 1/92, OSNC 1992/10/173). Po drugie, ustawa o kombatantach w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 przewiduje, że represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania: 1) z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych: a) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, b) w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, c) w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa; 2) z przyczyn narodowościowych i rasowych w gettach. Skoro ustawodawca w odrębnych jednostkach redakcyjnych uznał za represję przebywanie z przyczyn narodowościowych i rasowych w gettach, obozach koncentracyjnych oraz ośrodkach zagłady, to nie sposób przyjąć, że pojęciem represji w rozumieniu ustawy o kombatantach obejmuje również ogólnie przybywanie osób narodowości żydowskiej na terenach Polski okupowanych przez władze III Rzeszy Niemieckiej, a tym bardziej przypadek represji ukrywania takich osób przez Polaków. Zatem nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia systemowa sprzeciwia się wykładni art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach przyjętej w sprawach V SA 1690/95 oraz II OSK 2433/15. Po trzecie, rozszerzająca wykładnia ustawy o kombatantach przyjęta w sprawie V SA 1690/95 jest odosobniona w świetle utrwalonej praktyki wykładni przepisów tej ustawy, co zresztą zwrócono w powołanym wyżej piśmie Prezesa NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że ustawodawca pojęcia kombatanta i osoby represjonowanej określił w sposób precyzyjny i enumeratywny, zamknięty tak, aby podmioty stosujące prawo nie posiadały uznaniowości i luzów decyzyjnych podczas oceny w świetle prawa, czy dany podmiot odpowiada hipotezie normy definiującej kombatanta i osobę poddaną represji. Zdaniem NSA, który to pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, przepis art. 4 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ma charakter szczególny i z tego powodu nie podlega wykładni rozszerzającej, jako że zawiera on wyraźne ograniczenie zarówno czasowe, jak i podmiotowo-przedmiotowe, bowiem pozostawia poza działaniem ustawy zarówno część osób represjonowanych, jak i część działań niewątpliwie mających charakter represji, a przez to niedopuszczalne jest dokonywanie jego wykładni funkcjonalnej, poszerzającej krąg osób czy zakres działań mogących być uznanymi za osoby represjonowane czy represje (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 25 października 2016 r., II OSK 83/15, CBOSA). Okoliczność, że w sprawie takiej jak niniejsza, mamy do czynienia z osobą narodowości żydowskiej, nie może uzasadniać przyjęcia odmiennych, wobec utrwalonej praktyki orzeczniczej NSA, zasad wykładni ustawy o kombatantach, w tym dopuszczenia akurat wyłącznie wobec tej grupy adresatów ustawy o kombatantach wykładni rozszerzającej lub rozumowania per analogiam. Takie podejście pozostawałoby w sprzeczności m. in. z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z tym przepisem, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Po piąte, należy przypomnieć, że wyroki w sprawach V SA 1690/95 oraz II OSK 2433/15 zapadły w trybie kontroli decyzji wydanej w trybie zwyczajnym, a nie nieważnościom. Reasumując, wykładnia art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach przyjęta przez Prezesa IPN w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. była zgodna z prawem, a tym bardziej nie można mówić o tym, że wykładnia ta rażąco naruszała prawo (w aspekcie omówionych wyżej i wypracowanych w utrwalonym orzecznictwie standardów oceny tej przesłanki stwierdzenia nieważności). IV.4. Na zakończenie należy wskazać, że Sąd nie kwestionuje prawdziwości tezy, że dzieci pochodzenia żydowskiego na terenach Polski okupowanych przez władze III Rzeszy Niemieckiej znajdowały się w warunkach ciągłego terroru, zagrożenia utratą życia, konieczności ukrywania się w różnych miejscach i w warunkach fizycznego i psychicznego wyniszczania. Teza ta jest zresztą oczywista w świetle dostępnej dla każdego wiedzy historycznej. Rzecz jednak w tym, że to ustawodawca, a nie sądy, w tym sądy administracyjne (art. 10 Konstytucji RP) decyduje, której grupie społecznej i w jakim zakresie przyznać określone przywileje materialne i socjalne przewidziane w ustawie o kombatantach dla osób represjonowanych. Należy przy tym z całą mocą podkreślić, że przywileje te, w odniesieniu do represji z okresu II wojny światowej, nie są związane z działaniami władz państwa polskiego, ale z działaniami zbrodniczego systemu III Rzeszy Niemieckiej. System ten zakładał całkowitą eksterminację osób narodowości żydowskiej oraz biologiczne wyniszczenie znacznej części Słowian (mających w doktrynie hitlerowskiej status podludzi), w tym 80 procent osób narodowości polskiej (w ramach Generalnego Planu Wschodniego – zob. np. B. Rudawski, Generalny Plan Wschodni, Z archiwum Instytutu Zachodniego 2017, nr 14, s. 2). Uwaga ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia dopuszczalności ewentualnego zastosowania wykładni rozszerzającej ustawy o kombatantach. Dobrym przykładem na to, że ustawa o kombatantach nie przewiduje jako warunku przyznania uprawnień ogólnej sytuacji zagrożenia życia lub zdrowi ze strony okupanta, ale przyznaje te uprawnienia tylko osobom znajdującym się w sytuacji wprost określonej w tej ustawie, jest chociażby przypadek osób udzielających pomocy Żydom w okresie II wojenny światowej (osobom takim groziła kara śmierci zgodnie z zarządzeniem Hansa Franka z dnia 15 października 1941 r. o karze śmierci na Żydów opuszczających getto oraz na Polaków udzielających im pomocy, Dziennik Rozporządzeń Generalnej Guberni – zarządzenie to przywołano m. in. w wyroku NSA w sprawie II OSK 2433/15). Otóż ustawodawca dopiero z dniem 9 października 1999 r. przewidział objęcie takich osób działaniem ustawy o kombatantach (art. 2 pkt 3¹ dodany na mocy ustawy z dnia 4 marca 1999 r. - Dz.U. Nr 77, poz. 862). Przy czym zastosowanie ustawy ograniczono do osób dających schronienie osobom narodowości żydowskiej lub innym osobom, za których ukrywanie w latach 1939-1945, ze względu na ich narodowość lub działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej - groziła kara śmierci. Próby rozszerzającej wykładni tego przepisu (np. objęcie nim dzieci pomagających rodzicom w ukrywaniu Żydów i tym samym również zagrożonych karą śmierci) zostały zakwestionowane przez NSA (zob. np. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., II OSK 1891/11, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Podobnie NSA nie podzielił rozszerzającej wykładni art. 2 pkt 3¹ w odniesieniu do dzieci osób dających schronienie partyzantom, chociaż również w tym przypadku dzieciom tym groziła kara śmierci ze strony okupanta hitlerowskiego (zob. np. wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2765/13, CBOSA). Reasumując, objęcie działaniem ustawy o kombatantach takiej sytuacji, w jakiej znajdowała się skarżąca (tj. ukrywania jej przez polską rodzinę) wymaga ewentualnej zmiany ustaw. Przyjęcie w takim przypadku wykładni rozszerzającej nie ma również oparcia w utrwalonym orzecznictwie NSA zapadłym na gruncie tej ustawy, w zasadzie jednolicie akcentującym konieczność jej ścisłej interpretacji. Dopuszczenie wyjątków od tak utrwalonego nurtu orzeczniczego mogłoby doprowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz rodzić uzasadnione zarzuty innych grup zainteresowanych uzyskaniem uprawnień na podstawie ustawy o kombatantach o potraktowanie ich, w aspekcie zasad wykładni prawa, w sposób mniej korzystny (co trudno byłoby pogodzić również z zasadą sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP). IV.5. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.