IV SAB/Wa 583/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie uznania za stronę postępowania postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego S. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W piśmie z 23 listopada 2018r. S. S. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: Minister) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uznanie za stronę postępowania administracyjnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na budowę elektrowni wodnej na stopniu [...] na rzece [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm. – zwaną dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle treści art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto, z art. 3 § 3 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność Ministra w rozpoznaniu wniosku o uznanie go za stronę postepowania w postępowaniu o wydanie pozwoleń wodnoprawnych z wniosku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na wykonanie [...]. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. zakres przedmiotowy skarg na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności w postępowaniu organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień bądź innych aktów i czynności. Strona może także zaskarżyć bezczynność postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W sprawie należy zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wydania orzeczenia w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu o uznaniu danego podmiotu za stronę już toczącego się postępowania (wszczętego z urzędu lub na wniosek innej osoby). Obowiązku takiego nie można wyprowadzić z art. 28 K.p.a., ani z jakiegokolwiek innego przepisu tego Kodeksu, który jedynie w przypadku organizacji społecznych przewidział możliwość wydania postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 K.p.a.). Także przepis art. 61a § 1 K.p.a. – w ocenie Sądu nie stanowi podstawy do wydania takiego postanowienia, gdyż odnosi się do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a wniosek o dopuszczenie do udziału w już toczącym się postępowaniu (a więc tak jak w stanie sprawy), odrębnego postępowania nie wszczyna. Uznać zatem należy, że organ administracji nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie osoby fizycznej do postępowania nie wymaga żadnej procesowej formy, która podlegałaby kontroli sądowej (por. wyroki NSA: z 25 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 616/16, wyrok NSA z 2 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 296/06, postanowienia NSA: z 11 marca 2016r., sygn. akt I OSK 1322/14, z 18 lipca 2016r., sygn. akt II OSK 1393/16, z 16 października 2013r., sygn. akt II OSK 2543/13, z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07, z 16 października 2008r., sygn. akt II GSK 340/08, z 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1523/09 oraz wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2018r., sygn. akt II SA/Po 243/18, WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 1352/17, WSA w Gdańsku z dnia 29 września 2011r., sygn. akt III SA/Gd 295/11). Skoro zatem Minister nie był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu rozstrzygającego wniosek skarżącego o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, ani też wniosek ten nie wszczynał odrębnego postępowania administracyjnego, to nie może być mowy o bezczynności w tym zakresie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., tym bardziej, że organ poinformował skarżącego w piśmie z dnia 30 listopada 2018r. że jego wniosek nie może został na tym etapie rozpoznany na podstawie dotychczas zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Kolejnym pismem poinformowano skarżącego, że jego wniosek zostanie załatwiony niezwłocznie po uzupełnieniu kompletu dokumentacji przez wnioskującego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto wskazać należy, że osoba której organ prowadzący postępowanie odmówił przymiotu strony w tym postępowaniu, a posiada ona interes prawny w sprawie, ma możliwość zaskarżenia wydanej w tej sprawie decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy uzna odwołanie za niedopuszczalne lub umorzy postępowanie odwoławcze, z tego powodu, że odwołanie wniósł podmiot, który nie jest stroną, rozstrzygnięcie w tym zakresie, może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, co stanowi gwarancję praw strony. Ponadto podmiot, który bezpodstawnie został pominięty w postępowaniu, choć służył mu przymiot strony, może realizować swe uprawnienia w przypadku wydania ostatecznej decyzji bez jego udziału w postępowaniu administracyjnym w drodze żądania wznowienia postępowania na zasadach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014r., sygn. II OSK 323/13, postanowienie NSA z dnia 16 października 2013 r., sygn. II OSK 2543/13, postanowienie NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn.. I OSK 1990/13). W ocenie Sądu ewentualna odmowa dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu bądź uznanie go za stronę postepowania wydane w formie pisma nie będzie mieściło się ani w kategorii postanowień, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., ani aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawach powyżej wskazanych wyłączona jest także możliwość wniesienia skargi na bezczynność w tych sprawach. Kończąc, na marginesie Sąd tylko podkreśla, że Minister – jak wywiedziono powyżej – nie ma obowiązku wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w kwestii uznania (bądź nie) skarżącego za stronę postepowania, niemniej oceniając czy przysługuje mu status strony winien mieć na uwadze przepisy ustawy - Prawo wodne (art. 401). Dopiero szczegółowa analiza tego przepisu w oparciu o stan faktyczny sprawy pozwoli ocenić czy skarżącemu przysługuje interes prawny i czy będzie mógł zostać uznany za stronę postępowania. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. należało orzec jak w pkt I sentencji. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. pkt II sentencji.