V SA/Wa 741/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi R.K. i M.K. wspólników spółki "A." s.c. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; postanawia: pozostawić skargę bez rozpatrzenia Przedmiotem skargi M.K. i R.K. (dalej: Skarżący) jest rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: [...]JWPU) zawarte w piśmie z [...] września 2011 r. znak [...] informujące, iż złożony przez skarżących wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...]" (zwany dalej: projekt) nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności), przeprowadzonej w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia skargi. Zaskarżone pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Skarżący zwrócili się do [...]JWPU z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu "[...]". Wniosek został złożony w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO [...], Priorytet I - Tworzenie warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na [...], Działanie 1.5 - Rozwój przedsiębiorczości. Pismem z dnia [...] września 2010 r. [...]JWPU poinformowała wnioskodawców, że przedmiotowy wniosek dofinansowanie projektu przeszedł pomyślnie etap oceny formalnej i zostanie przekazany do oceny merytorycznej. Następnie, pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. [...]JWPU poinformowała skarżących, że złożony przez nich wniosek nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności). Wobec powyższego, w piśmie z [...] grudnia 2010 r. wnioskodawcy zawarli protest od wyników oceny merytorycznej, z którym zwrócili się do [...]JWPU. Pismem z [...] stycznia 2011 r. [...]JWPU poinformowała skarżących, że protest został oddalony. Rozstrzygnięcie protestu, zawarte w ww. piśmie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 24 marca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 205/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania [...]JWPU. Od powyższego wyroku [...]JWPU wniosła skargę kasacyjną, która została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 908/11). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy [...]JWPU wydała pismo, w którym poinformowała skarżących, że ich projekt "nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności), przeprowadzonej w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia skargi" (pismo z [...] września 2011 r. - doręczone 30 września 2011 r.). W uzasadnieniu wskazano, że projekt został oceniony ponownie w zakresie kryteriów, w których skarga została uznana za zasadną. Jako uzasadnienie szczegółowe dołączono 2 karty oceny merytorycznej. W obu tych kartach eksperci ocenili pozytywnie kryteria 2, 3 i 4 dając w zakresie tych kryteriów po 1 punkcie (na 1 możliwy w metodzie oceny 0/1), zaś kryterium nr 1 uznano za niespełnione i przyznano 0 punktów. W piśmie z [...] października 2011 r. skarżący zwrócili się ze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie [...]JWPU z [...] września 2011 r. Uzasadniając zarzuty Skarżący podnieśli, że pomiędzy treścią pisma z [...] września 2011 r., a dołączonymi do tego pisma ocenami zachodzi ewidentna sprzeczność, gdyż samo pismo informuje o negatywnej ocenie wszystkich 4 kryteriów, a z dołączonych kart ocen wynika, że 3 z tych czterech kryteriów zostały ocenione pozytywnie. Ponadto ta ocena jest sprzeczna z oceną dokonaną przy pierwszym rozstrzygnięciu protestu (pismo [...]JWPU z [...] stycznia 2011 r.), gdzie przyznano pozytywną ocenę co do kryterium nr 1, 2 i 3, zaś pozostawiono bez rozstrzygnięcia jedynie kryterium nr 4 uznając, że protest w tym zakresie nie został wniesiony, co czyni obecną decyzję (z [...] września 2011 r.) niezrozumiałą. Zdaniem skarżących [...]JWPU rozstrzygając protest naruszyła prawo i uniemożliwiła wnioskodawcom rzeczowe odniesienie się do stanowiska jednostki. Podnieśli również, że zaskarżone pismo nie zawiera jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy [...]JWPU wniesiony protest uwzględnia, czy też nie. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd wyjaśnił, iż organ naruszył procedurę odwoławczą ponieważ, ponowienie rozpatrując protest i informując o negatywnej ocenie nie tylko nie odniósł się w ogóle do zarzutów protestu ale nawet nie poinformował jednoznacznie, czy protest został uwzględniony czy oddalony. Sąd zauważył, że fakt poddania wniosku ponownej ocenie (na co wskazują dołączone do pisma z [...] września 2011 r. karty oceny) może wprawdzie wskazywać na uwzględnienie protestu przez skierowanie wniosku do ponownej oceny, jednak to czy protest został uwzględniony czy oddalony nie może pozostawać w sferze domysłów i domniemań. Sąd podkreślił, iż organ rozpoznający protest zobowiązany jest protest jednoznacznie bądź to uwzględnić, bądź oddalić i poinformować o tym wnioskodawcę, a tego w niniejszej sprawie nie uczyniono. [...]JWPU nie zgodziła się z powyższym wyrokiem i wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw aby przyjąć, iż pismo z [...] września 2011 r. stanowi rozstrzygnięcie protestu. [...]JWPU wyjaśniła, iż o uwzględnieniu protestu poinformowała Skarżących pismem z [...] sierpnia 2011 r., natomiast pismo z [...] września 2011 r. zawierało ocenę merytoryczną wniosku, przeprowadzoną po zakończonym pozytywnie dla strony postępowaniu odwoławczym. W wyroku z dnia 17 lutego 2012 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II GSK 112/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Uzasadniając wyrok Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z dokumentacji przedłożonej wraz ze skargą kasacyjną wynika, iż po doręczeniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r. oddalającego skargę kasacyjną, [...]JWPU pismem z [...] sierpnia 2011 r. poinformowała M.K. o skierowaniu wniosku do ponownej oceny merytorycznej. To właśnie pismo zawierało informację o wyniku procedury odwoławczej, natomiast zaskarżona do WSA ocena projektu zawarta w piśmie z [...] września 2011 r. była powtórną oceną wniosku dokonaną na skutek uwzględnienia protestu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednakże, iż w istocie ze skargi wniesionej do Sądu I instancji wynikało wprost, iż skarżący uznali, że skarżą wynik procedury odwoławczej, natomiast [...]JWPU znając treść skargi nie podjęła żadnych działań procesowych celem wykazania, iż przedmiotem zaskarżenia jest ponowna ocena projektu dokonana po uwzględnieniu protestu. NSA zauważył zatem, że wobec całkowitej bierności procesowej organu WSA nie miał możliwości skontrolowania czy skarga jest skargą kompletną, a zatem przyjęcie przez Sąd I instancji, że przedmiotem kontroli jest wynik procedury odwoławczej, choć błędne, było niezawinione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kompetencja sądu administracyjnego w sprawach oceny zgodności z prawem konkursów dla naboru wniosków o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 wynika z przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 30 c ust. 1 tej ustawy, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 30c ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., zwana dalej ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: 1. uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą /pkt.1 /; 2. oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia / pkt.2 /; 3. umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe / pkt.3 /. Sąd administracyjny jest zatem uprawniony do badania zgodności z prawem zarówno zaskarżonego aktu administracyjnego, jak i poprzedzającej jego wydanie procedury. W niniejszej sprawie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu oraz poprzedzającej jego wydanie procedury uniemożliwia brak kompletnej dokumentacji w sprawie. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 112/12 z dokumentacji przedłożonej do skargi kasacyjnej wynika, że zaskarżone do Sądu pismo z [...] września 2011 r. jest powtórną oceną projektu, dokonaną na skutek uwzględnienia protestu, zaś o wyniku procedury odwoławczej [...]JWPU poinformowała zainteresowanych pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. (doręczonym w dniu 30 sierpnia 2011 r.). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, brak pośród dokumentów przedstawionych wraz ze skargą ww. pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r., informującego o uwzględnieniu protestu uniemożliwia ocenę zgodności z prawem zarówno zaskarżonego aktu jak i prowadzonej przez [...]JWPU procedury poprzedzającej jego wydanie. W tym miejscu zauważyć należy, iż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadziła szczególny tryb składania skargi do sądu administracyjnego, odmienny od trybu uregulowanego w p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga wnoszona jest przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Jednocześnie w myśl art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W niniejszej sprawie skarżąca do skargi dołączyła wniosek o dofinansowanie projektu, pismo [...]JWPU z dnia [...] grudnia 2010 r. informujące, iż złożony wniosek nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej, protest z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz pismo z [...] stycznia 2011 r. informujące o oddaleniu protestu. Następnie, po uwzględnieniu przez WSA skargi na ww. pismo z [...] stycznia 2011 r. i ponownym rozpatrzeniu sprawy przez [...]JWPU, strona skarżąca do skargi dołączyła jedynie zaskarżone pismo, tj. pismo z [...] września 2011 r. znak [...] informujące, iż złożony przez skarżących wniosek nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej, przeprowadzonej w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia skargi. Skarżąca nie dołączyła natomiast pisma, o którym mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 112/12, tj. pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r. (doręczonego w dniu 30 sierpnia 2011 r.), w którym [...]JWPU poinformowała o wyniku procedury odwoławczej. Wobec powyższego należało przyjąć, iż skarga na pismo z [...] września 2011 r. znak [...] jest niekompletna, a w konsekwencji, w myśl art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., winna być pozostawiona bez rozpatrzenia. W tym miejscu zauważyć należy, iż Kwestia "kompletności dokumentacji" - jako pojęcia wprowadzonego przez u.z.p.p.r. - była również przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście pojęcia "braków formalnych skargi" funkcjonującego w p.p.s.a. W świetle bogatego już orzecznictwa w tym przedmiocie, daje się sformułować jasne stanowisko, zgodnie z którym, braku dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., nie można utożsamiać z brakami formalnymi skargi, podlegającymi uzupełnieniu na wezwanie sądu. Jak to bowiem podkreślono, skarga jako pismo procesowe naruszające wymagania określone w art. 46, 47 i 57 § 1 p.p.s.a. nie jest niekompletna w rozumieniu art. 30c ust 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Zatem a contrario, skarga podlegająca pozostawieniu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. - to skarga nie spełniająca wymagań określonych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. (por. postanowienie NSA z 29 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 568/09; postanowienie NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 916/09; postanowienia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, iż tryb składania skargi do sądu administracyjnego, przewidziany w u.z.p.p.r., jest trybem szczególnym. Jednym z odstępstw od ogólnych zasad (unormowanych w p.p.s.a) jest pominięcie przy składaniu skargi organu administracyjnego i wniesienie skargi przez stronę skarżącą bezpośrednio do sądu, a nie za pośrednictwem organu. Przepis art. 30e u.z.p.p.r. wprowadził odstępstwo nie tylko od powyższej reguły, ale co więcej, wyłączył obowiązek organu wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a, tj. przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W konsekwencji oznacza to, iż Sąd rozpoznaje sprawę tylko w oparciu o dokumentację złożoną przez stronę skarżącą, która to dokumentacja zastępuje akta administracyjne. Tak więc dokumenty złożone przez stronę skarżącą muszą być kompletne, żeby umożliwiły sądowi kontrolę działań podjętych przez organy (jednostki) upoważnione do podejmowania rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli skargę, do której załączyli dokumentację, która nie jest kompletna w rozumieniu omówionych wyżej regulacji. Stwierdzić należy, iż brak jest pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r., informującego o uwzględnieniu protestu. Brak powyższego pisma o rozpoznaniu protestu niemożliwia dokonanie kontroli sądowej w zakresie oceny wniosku. Ponowna bowiem ocena wniosku po pozytywnie rozpatrzonym proteście winna być dokonana w kontekście zawartych przez instytucję rozpoznającą wniosek ustaleń i zaleceń. Skarżący byli zobligowani przesłać wraz ze skargą pełną dokumentację w sprawie, tj. wszystkie dokumenty składane do organu i od niego otrzymywane. Niedopuszczalne jest przesyłanie niekompletnych akt, gdyż ocena dokonana przez Sąd na podstawie niekompletnych akt mogłaby być nieprawidłowa. Zgodnie z tym co zostało powiedziane wyżej dokumenty załączone przez stronę skarżącą stanowią swego rodzaju akta sprawy, na bazie których Sąd orzeka. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumentację uznać należy za kompletną, gdy stanowi całość, a więc gdy zawiera wszystkie dokumenty złożone przez stronę, którymi dysponowały organy oceniając projekt jak i rozpoznając środki odwoławcze, oraz dokumenty pochodzące od organu, a doręczone stronie. Tylko wówczas bowiem możliwa jest prawidłowa kontrola legalności zaskarżonych aktów (por. postanowienia NSA z: 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 22/11 i 19 maja 2011r., sygn. akt II GSK813/11). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 i 3 u.z.p.p. r., orzekł jak w sentencji postanowienia.