V SAB/Wa 116/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi P. M. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosków dotyczących postępowania egzekucyjnego postanawia odrzucić skargę. P. M. (dalej "Skarżąca") pismami z 25 sierpnia 2025 r. i 30 sierpnia 2025 r. wezwała Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS", "organ") do podjęcia czynności m.in. cofnięcia wniosku klauzulowego, niezwłocznego uporządkowania księgi wieczystej (KW) oraz eliminacji dublowania egzekucji. Skarżąca zażądała sprostowania danych KW oraz niezwłocznego złożenia do Sądu Rejonowego w Koszalinie wniosku o sprostowanie oznaczenia osoby właściciela/obciążonego z P. M. na P. B. M. (od 15.12.2019 r.) w dziale II oraz Dz. III-IV w zakresie wszystkich wpisów ZUS (hipoteki, ostrzeżenia wnioski). Skarżąca domagała się wykonania tego wezwania w terminie 7 dni. Pismem z 24 września 2025 r. Skarżąca wniosła ponaglenie. Pismem z 14 października 2025 r. ZUS udzielił Skarżącej obszernej, bardzo szczegółowej odpowiedzi na pisma z 25 sierpnia 2025 r. i 30 sierpnia 2025 r., weryfikując jednocześnie stan rozliczeń konta Skarżącej z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i dokonanych czynności egzekucyjnych w latach 2010 – 2025. ZUS wyjaśnił Skarżącej, że wszystkie wpisy hipotek zostały dokonane przez organ zgodnie z danymi podmiotu ujawnionego w dziale II księgi wieczystej na dzień sporządzenia wniosku o wpis hipoteki. Z wnioskiem o sprostowanie danych dotyczących zmiany nazwiska powinien wystąpić właściciel nieruchomości, ponieważ to jego dotyczy zmiana. Do wniosku o zmianę danych wnioskodawca powinien dołączyć dokument potwierdzający zaistniałą zmianę. Wierzyciel hipoteczny nie posiada takich dokumentów. ZUS poinformował także Skarżącą, że wpisów w dziale III KW dokonywał komornik sądowy na wniosek ZUS w związku z wszczęciem egzekucji z nieruchomości, natomiast wpisy w dziale IV KW dotyczą zabezpieczeń hipotecznych ustanowionych na rzecz ZUS. Zmiana nazwiska właściciela nieruchomości nie ma wpływu na konieczność ich zmiany. Dokonane wpisy zachowują ważność i skuteczność do czasu całkowitego uregulowania należności obejmujących wpis. Organ nadmienił, że aktualnie zadłużenie Skarżącej z tytułu składek na dzień 14 października 2025 r. wynosi 305 762,69 zł. ZUS poinformował Skarżącą, że sygnatura I Co [...] dotyczy nadania klauzuli wykonalności tytułom wykonawczym wystawionym przez ZUS za okres od 06.2018 r. do 05.2019 r., natomiast sygn.akt. I Co [...] dotyczy nadzoru sądowego nad egzekucją z nieruchomości [...] prowadzoną przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Koszalinie, czyli są to dwie odrębnie zarejestrowane sprawy i dotyczą innych czynności realizowanych przez sąd. Wyjaśniono również, że sygn. akt I Co [...] dotyczy nadania klauzuli wykonalności dla tytułów wykonawczych obejmujących okres od 06.2018 r. do 05.2019 r., natomiast na przedmiotowej nieruchomości ZUS posiada zabezpieczenia za okres od 09.2007 r. do 11.2007 r., a więc nie są one tożsame. Należności za wskazane okresy na dzień sporządzenia pisma nie zostały uregulowane dlatego też ZUS nie znajduje uzasadnienia dla ich wycofania. Ponadto ZUS przedstawił wielostronicowy wykaz decyzji i administracyjnych tytułów wykonawczych wraz z informacją o ich doręczeniach oraz podjętych czynnościach zawieszających bieg terminu przedawnienia na przestrzeni 18 lat postępowania egzekucyjnego. Wszystkie wystawione przez ZUS decyzje zawierały pouczenie o przysługującym Skarżącej prawie wniesienia odwołania do sądu. Z tego prawa Skarżąca nie skorzystała, tym samym decyzje uprawomocniły się i wywołały określone skutki prawne. Ponieważ Skarżąca nie zakwestionowała istnienia i wysokości długu oraz nie uregulowała należności wynikających z decyzji, ZUS jako wierzyciel podjął działania zmierzające do ich wyegzekwowania poprzez wystawienie administracyjnych tytułów wykonawczych oraz zajęcie składnika majątkowego w postaci rachunku bankowego. ZUS poinformował ponadto, że egzekucja z nieruchomości należącej do Skarżącej z wniosku ZUS, prowadzona przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Koszalinie zakończyła się skuteczną sprzedażą nieruchomości. Postanowieniem z [...] Sąd Rejonowy w Koszalinie w przedmiocie nadzoru nad egzekucją z nieruchomości postanowił przysądzić prawo własności na rzecz innego nabywcy. Pismem z 26 września 2025 r. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność ZUS w zakresie nierozpoznania jej wezwań i uzupełnień z 25 sierpnia 2025 r. i 30 sierpnia 2025 r. Skarżąca podniosła, że termin do udzielenia odpowiedzi przez organ wynikający z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej "k.p.a.") upłynął 24 września 2025 r. W skardze Skarżąca domaga się m.in. cofnięcia/ograniczenia wniosków egzekucyjnych i klauzulowych nakładających się na wpisy w KW, rozstrzygnięcia zbiegów egzekucji, złożenia wniosku o wzmiankę ostrzegawczą w KW oraz stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wobec oczywistego przekroczenia terminu z art. 35 k.p.a. i całkowitego braku reakcji mimo trybu pilnego oraz dowodów niezgodności KW/egzekucji. Skarżąca zwróciła się także o zobowiązanie ZUS do niezwłocznego wycofania wszystkich wadliwych wniosków egzekucyjnych/klauzulowych kierowanych do komorników oraz wniosków wieczystoksięgowych będących podstawą wpisów w KW. W odpowiedzi na skargę ZUS podniósł m.in., że Skarżąca składając skargę na bezczynność ZUS usiłuje wpłynąć na swoją sytuację prawną (egzekucyjna sprzedaż należącej do niej nieruchomości), pomimo że przez lata pozostawała bierna w toku podejmowanych wobec niej działań egzekucyjnych, a terminy przewidziane prawem do zaskarżania poszczególnych czynności, tak w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym upłynęły wobec bezczynności samej Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Wyjaśnić należy, że chociaż postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji podlega Kodeksowi postępowania administracyjnego, to natura spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest na tyle specyficzna, że Kodeks przyznaje pierwszeństwo przepisom odrębnym. Dział III Kodeksu postępowania administracyjnego, poświęcony przepisom szczególnym w sprawach ubezpieczeń społecznych, wyodrębniając te sprawy, stanowi w art. 180 § 1 k.p.a., że: "W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach." Wynikające z art. 180 § 1 k.p.a. ustalenie odrębności zasad w sprawach ubezpieczeń społecznych zostało skonkretyzowane w art. 181 k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim określają one organy odwoławcze ("organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne"), a nadto stanowi, że "do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 kpa". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 (publ. G. Prawna 2013/116/6, Lex nr 1321789) podzielił stanowisko Sądu Najwyższego stwierdzając m. in., że od decyzji Zakładu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, poza wyjątkami, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 350 ze zm., dalej: u.s.u.s.) (...). W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. ponadto postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 lutego 2009 r., I OSK 420/08, z 9 września 2010 r., I OSK 1425/10, z 18 października 2011 r., I OSK 1706/11, z 10 stycznia 2012 r., I OSK 2444/11, z 23 maja 2012 r., I OSK 1006/11, z 21 czerwca 2012 r., I OSK 1316/12, z 2 lutego 2012 r., I OSK 127/12 i z 26 lutego 2014 r., I OSK 347/14 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem właściwości sądu administracyjnego podlegają wyłącznie sprawy wyraźnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 83 ust. 4 cyt. ustawy, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sprawa objęta skargą z 26 września 2025 r. nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, podlegającej właściwości sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że Skarżąca jest dłużnikiem ZUS. Wszystkie wystawione przez ZUS decyzje zawierały pouczenie o przysługującym Skarżącej prawie wniesienia odwołania do sądu. Z tego prawa Skarżąca nie skorzystała, tym samym decyzje uprawomocniły się i wywołały określone skutki prawne. Ponieważ Skarżąca nie zakwestionowała istnienia i wysokości długu oraz nie uregulowała należności wynikających z decyzji, ZUS jako wierzyciel podjął działania zmierzające do ich wyegzekwowania poprzez wystawienie administracyjnych tytułów wykonawczych oraz zajęcie składnika majątkowego w postaci rachunku bankowego. Organ poinformował ponadto, że egzekucja z nieruchomości należącej do Skarżącej z wniosku ZUS, prowadzona przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Koszalinie zakończyła się skuteczną sprzedażą nieruchomości. Przedmiotowa skarga jest zatem niedopuszczalna, bowiem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.