VI SA/Wa 2192/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej "Kpa."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania spółki S. sp. z o.o. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") od decyzji Prezydenta W. z [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej w kwocie 14.430 złotych, w związku z zajęciem pasa drogi powiatowej Placu [...] w rej. nr [...] w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2014 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie trzynastu reflektorów świetlnych każdy o pow. niecały 1,00 m2, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji SKO doszło na podstawie następujących ustaleń. W dniu [...] lipca 2014 r. w wyniku kontroli pasa drogowego Placu [...] przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego przez spółkę przez umieszczenie trzynastu reflektorów świetlnych w fasadzie budynku. Analogiczne kontrole zakończone takimi samymi wynikami przeprowadzono w okresach od [...] lipca do [...] lipca 2014 r., w dniu [...] sierpnia, w dniach od [...] do [...] sierpnia, od [...] do [...] sierpnia, od [...] do [...] sierpnia 2014 r. Decyzją z [...] września 2014 r. Prezydent W. wymierzył spółce karę pieniężną, za zajęcie pasa drogowego – drogi powiatowej, Placu [...] w rej. nr [...] w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2014 r., bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie w nim trzynastu reflektorów świetlnych, każdy o pow. niecały 1,00 m2, ustalił karę pieniężną w wysokości 14.430 złotych obliczonej jako iloczyn: powierzchni rzutu poziomego reflektorów świetlnych, ustalonej stawki opłaty, tj. 3,00 złotych za 1 m2/dzień, powiększonej dziesięciokrotnie i 37 dni zajęcia terenu oraz zobowiązał spółkę do wpłacenia kary na rachunek Zarządu Dróg Miejskich w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, spółka pismem z [...] października 2014 r. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2017 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent W. posiadał umocowanie do wydania decyzji w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej "udp."), zgodnie z którym w przypadku ustalenia faktu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia przez określoną osobę istnieją prawne przesłanki do nałożenia na nią kary pieniężnej przez jednostkę do tego upoważnioną. SKO wyjaśniło, że zgodnie z ww. przepisem za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi lub bez zawarcia umowy albo z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub umowie, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu lub umowie, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. SKO przywołało podstawy prawne regulujące zasady ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego i wskazało, że w sprawie bezsporny jest fakt zajmowania pasa drogowego drogi powiatowej, Placu [...] przez spółkę, bez zezwolenia zarządcy drogi, przez 37 dni. SKO wskazało, że w sytuacji stwierdzenia zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i powiązanego z tym naliczenia kary pieniężnej, organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego i oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Przewidziana w przepisie art. 40 ust. 12 udp. decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Na wskazaną na wstępie decyzję SKO spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie zawarł w zaskarżonej decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 Kpa.; 2) art. 7 Kpa. w związku z art. 4 pkt 1 udp. przez wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przy błędnym i nieuzasadnionym założeniu, że reflektory będące przedmiotem niniejszego postępowania znajdują się w pasie drogowym, pomimo niewykazania przez organ tej okoliczności; 3) art. 80 Kpa. z uwagi na dokonanie przez organ oceny, że całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala na uznanie, iż okoliczność będąca przedmiotem postępowania została udowodniona; 4) art. 4 udp. przez jego błędną wykładnię, która w konsekwencji doprowadziła organ do błędnego uznania, że przedmiotowe reflektory zajmują pas drogowy, pomimo okoliczności i stanowiska przedstawionego przez spółkę w toku postępowania. W uzasadnieniu złożonej skargi spółka podniosła, że dokumentacja zgromadzona w toku postępowania nie pozwala na stwierdzenie, że skarżąca rzeczywiście dokonała zajęcia pasa ruchu drogowego, a przede wszystkim nie dowodzi tej okoliczności, przez co organ wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o niepełny i niewyczerpujący materiał dowodowy wydał ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie Spółka podkreśliła, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie tylko nie daje podstaw dla wydania skarżonej decyzji, ale dowodzi, że taka decyzja nie powinna być w ogóle wydana. Dodatkowo spółka wskazała, że zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na jasne określenie, dlaczego organ I instancji przyjął za podstawę wymiaru kary pieniężnej "powierzchnię rzutu poziomego reflektorów". Uznała, że zebrana dokumentacja fotograficzna nie pozwala na jej podstawie dokonać wyliczeń niezbędnych do ustalenia powierzchni, niemniej, jak stwierdziła spółka, organ przyjął autorytatywnie wskazaną w decyzji miarę, nie uzasadniając tej czynności w klarowny sposób. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji, a jedynym jej kryterium jest legalność, czyli zgodność z prawem zaskarżonych aktów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawa ta dotyczy ustalenia i wymierzenia skarżącej kary za zajęcie pasa drogowego - poprzez umieszczenie w nim trzynastu reflektorów świetlnych - bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w szczególności jej art. 22 ust. 2, ust. 2a, ust. 2c w związku z art. 40 ust. 4, a kwestię sporną – prawidłowość ustaleń organów co do samego faktu zajęcia pasa drogowego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2014 r. miał na uwadze istotę kary administracyjnej jaką jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06). Tym samym przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, ustalone muszą zostać w toku postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości. W ocenie Sądu, tak się jednak nie stało w przedmiotowej sprawie. Na wstępie merytorycznych rozważań wskazać należy, że według art. 4 pkt 1 udp., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Powyższa definicja pasa drogowego została poddana gruntownej analizie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. U OPK 2/00, jednoznacznie stwierdził, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 udp., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (ONSA 2001/1/11 oraz por. uchwałę z tej samej daty, sygn. U OPK 3/00, ONSA 2001/1/12). W kontekście powyższych uwag wskazać należy, że pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, korzystającym z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, niemniej jednak zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Posiada więc wytyczone granice. Inaczej rzecz ujmując pojęcie pasa drogowego, jako wydzielonego liniami bocznymi obszaru wraz z nieograniczonym "słupem" powietrza wznoszącym się nad tym obszarem oraz "słupem" ziemi znajdującym się pod nim, nie jest prawidłowa. Przyjęcie tego rodzaju wykładni prowadziłoby do wniosku, iż wszystko co przechodzi nad lub pod jakąkolwiek drogą np. linia wysokiego napięcia nad gruntową drogą gminną, powoduje zajęcia pasa drogowego, a zatem generuje obowiązek poniesienia określonych opłat z tego tytułu. Uwzględniając jednak funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1803/12, nie da się jasno określić jednolitego wzorca, który mógłby w każdym przypadku znaleźć zastosowanie i dać odpowiedź na pytanie: na jakiej konkretnie wysokości, bądź na jakiej głębokości, przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ich ustalaniu. Inaczej bowiem kształtuje się kwestia granic pasa drogowego w odniesieniu do gminnej drogi gruntowej, inaczej zaś w przypadku wielopoziomowego skrzyżowania krajowych autostrad, wyposażonych w liczne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania tego rodzaju drogą. Tak więc to, czy określone urządzenia lub obiekty, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego np. wodociąg, kabel energetyczny, znajdują się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, itp. (por. wyroki także Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 135/08, z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08, z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10, z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 558/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości treść ww. orzeczenia NSA z dnia 4 lutego 2014 r. i rozważania zawarte w uzasadnieniu cytowanego wyroku. W przedmiotowej sprawie skarżąca zatem trafnie zarzuca, że organy orzekające w ogóle nie rozważyły granicy przestrzennej pasa drogowego. Z treści decyzji wynika, iż organy obu instancji wyszły z założenia, że cała przestrzeń ponad pasem drogowym wydzielonym liniami rozgraniczającymi stanowi część tegoż pasa i każda ingerencja w tę przestrzeń stanowi zajęcie pasa drogowego. Tymczasem – jak wyżej wskazano, i jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego – w rozważaniach nad tym jak wysoko (i jak głęboko) sięga pas drogowy należy odwołać się do jego funkcjonalnej roli. Reasumując obowiązek ponoszenia kosztów lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą i konsekwencje ich lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodne z warunkami podanymi w zezwoleniu, muszą być zawsze poprzedzone ustaleniami co do tak rozumianego przebiegu granic pasa drogowego, dokonanymi z urzędu. Akcentowano to wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak np. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 477/07 oraz w wyrokach NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08 i z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 171/08. W niniejszej zaś sprawie organ nie poczynił takich ustaleń, co oznacza że organy – ustalając stan faktycznoprawny sprawy – nie dochowały zadość standardom prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W świetle tych przepisów organ administracji stojąc na straży praworządności obowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; nadto winien swoje ustalenia wyczerpująco przedstawić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając przy tym sposób ich subsumcji pod zastosowaną normę prawa (por. również treść art. 107 § 3 Kpa. na temat zawartości uzasadnienia decyzji administracyjnej – faktycznego i prawnego). Sąd nie może zastąpić organu administracyjnego w wykonaniu tego obowiązku, a to w myśl zasady, że nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka ocena możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i odniesienia się do wszystkich kwestii materialnoprawnych istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa wymienionych w decyzji jako podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia. Poza tym dowód na okoliczność zajęcia pasa drogowego poprzez zlokalizowanie w nim urządzenia lub obiektu niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej, bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje z tymi liniami umieszczonych w pasie drogowym urządzeń lub obiektów, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. W aktach sprawy brak jednak urzędowego dokumentu stanowiącego dowód w ww. zakresie. Także niedostatecznie wykazano w sprawie powierzchnię zajęcia pasa drogowego poprzez zainstalowane na budynku reflektory. Organ powołał się w tym zakresie na przepis art. 40 ust. 10 udp., w którym mowa jest o tym, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Tymczasem w aktach brak jest dowodu, z którego wynika wielkość powierzchni rzutu poziomego obiektów skarżącej zajmujących pas drogowy przy Placu [...] nr [...] w W. w dniach od [...] lipca 2014 r. do [...] sierpnia 2014 r. Co zaś się tyczy dopuszczalności nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczenia kary na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. pomimo legalnego zajęcia spornego pasa drogowego przez inne podmioty wskazać należy, że w tym względzie Sąd podziela stanowisko organów, tj., że w takich okolicznościach na skarżącą można nałożyć obowiązek w ww. zakresie. Wynika to z tego, że umieszczenie w pasie drogowym ogródków restauracyjnych (gastronomicznych) i zainstalowanie na budynku hotelu reflektorów, które zajmują pas drogowy powyższej tego poziomu – odwołując się w tym miejscu do wcześniejszych wywodów o tym, że do pasa drogowego zalicza się także w określonych granicach przestrzeń pod i nad powierzchnią tego pasa - stanowią dwa odrębne sposoby wykorzystania (zajęcia) pasa drogowego. O zajęciu pasa drogowego decyduje nie tylko zajmowanie jego powierzchni na poziomie gruntu, ale także - odrębnie - w przestrzeni ponad nim. Każdy zaś przypadek zajęcia pasa drogowego w celu zlokalizowania w nim urządzenia lub obiektu niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej, bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia lub wprawdzie na podstawie takiego zezwolenia, ale z naruszeniem określonych w nim warunków, stanowi podstawę do wymierzenia przez zarządcę drogi publicznej kary z tego tytułu. W drodze zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organ dokonuje przecież oceny konkretnego indywidualnego przypadku. Organ musi rozważyć, czy chodzi o zajęcie pasa na cel wymieniony w art. 40 ust. 2 udp., czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 udp. oraz, czy istnieją przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3 udp. (szczególne okoliczności przemawiające za odstąpieniem od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego). Także naliczana opłata za zajęcie pasa drogowego uzależniona jest od konkretnych okoliczności sprawy (por. art. 40 ust. 4-6 udp.). Inny zaś sposób zajmowania pasa drogowego uzasadnia prowadzenie odrębnego postępowania w tym zakresie przez organ. Stąd - o ile w sprawie poczynione zostaną bezsporne, nie budzące żadnych wątpliwości, ustalenia faktyczne w przedmiocie zajęcia pasa drogowego przez skarżącą - możliwe będzie nałożenie na nią kary na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 udp.. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wydanego wyroku, a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).