VI SA/Wa 2343/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi C. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "K.p.a.") oraz w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1907, z późn. zm., dalej: "P.t."), stwierdził niedopuszczalność wniosku spółki [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej "Spółka", "Strona", Skarżący"), o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem postanowienia Prezesa UKE z [...] września 2018 r., znak: [...], o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty udziału Spółki w pokryciu dopłaty 2010. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Prezes UKE wyjaśnił, że pismem, które wpłynęło do UKE 10 stycznia 2018 r., Spółka wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem dla Strony decyzji Prezesa UKE z [...] grudnia 2017 r., w sprawie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty 2010 w wysokości 1 748 769,65 zł dla Spółki, jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego obowiązanego do udziału w pokryciu tej dopłaty. W ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na wypadek nie uwzględnienia powyższego wniosku, Spółka wniosła o zawieszenie postępowania, do czasu prawomocnego ustalenia "należnej dopłaty" dla przedsiębiorcy wyznaczonego za 2010 r. oraz prawomocnego ustalenia "przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie" za 2010 r. Prezes UKE postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 i art. 98 § 1 oraz art. 123 K.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 P.t., odmówił zawieszenia postępowania, pouczając jednocześnie, że na podstawie art. 141 § 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 K.p.a., od tego postanowienia nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spółka, 9 października 2018 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżając postanowienie Prezesa UKE z [...] września 2018 r., w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zawieszenie postępowania. Prezes UKE wyjaśnił następnie, w zaskarżonym postanowieniu, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy stronie tylko wtedy, gdy przepis Kpa albo przepis szczególny tak stanowi. Organ stwierdził, że postanowienie Prezesa UKE z [...] września 2018 r. jest postanowieniem, co do którego przepisy nie przewidują środka zaskarżenia, w tym także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 101 § 3 K.p.a., stronie przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Brak jest natomiast przepisu, który przyznawałby stronie prawo do złożenia zażalenia (tu: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Prezes UKE na poparcie swojego stanowiska przytoczył bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Skarżący zaskarżając postanowienie Prezesa UKE z [...] października 2018 r. w całości, wniósł o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu na Jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. oraz w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., polegające na zaniechaniu ponownego rozpatrzenia sprawy, o które wnioskował Skarżący, 2) art. 144 oraz art. 140 i art. 124 § 2 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., przez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia do argumentacji Skarżącego, przedstawionej w jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która dotyczyła kwestii dopuszczalności zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, 3) art. 206 ust. 1 P.t., art. 5 § 2 pkt 4, art. 127 § 3, art. 141 § 1, art. 144 i art. 134 K.p.a., polegające na przyjęciu, że z tych przepisów wynika niedopuszczalność zaskarżenia postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego, 4) art. 144 oraz art. 140 i art. 124 § 2 oraz at. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., polegające na zaniechaniu wyjaśnienia, w zaskarżanym postanowieniu, podstawy prawnej (w odniesieniu do art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t.) oraz zaniechaniu wyjaśnienia w zaskarżanym postanowieniu dlaczego organ administracji publicznej nie przyjął wykładni art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., którą przedstawił Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 5) art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., polegającego na przyjęciu, że art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., nie stanowi podstawy zaskarżania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego może być zaskarżone zażaleniem/wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego podstawę prawną stanowi art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. Skarżący podkreślił, że argumentację w tym zakresie przedstawił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do której organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przez co postanowienie to nie posiada prawem wymaganego uzasadnienia. Skarżący przytoczył argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w wyrokach sądów administracyjnych powołanych przez organ w postanowieniu I instancji, przedstawiając kontrargumentację do argumentacji zawartej w tych wyrokach. Skarżący na poparcie swojego stanowiska o zaskarżalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, powołał się na uzasadnienie zmiany treści art. 101 § 1 i § 2 K.p.a., dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18): "Przepis art. 101 § 1 Kodeksu formę postanowienia przewiduje jedynie dla zawieszenia postępowania, nie przewiduje natomiast takiego obowiązku (wydania postanowienia) w przypadku podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzje), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie." Zdaniem Skarżącego z powyższego cytatu wynika, że proponowana zmiana dotyczyła zmian § 1 i § 3 art. 101 K.p.a., a co istotniejsze, celem tej nowelizacji było uregulowanie kwestii związanych z podjęciem zawieszonego postępowania i odmową podjęcia zawieszonego postępowania. W żadnym przypadku intencją projektodawcy nie było natomiast dokonywanie zmian w kwestiach związanych z zawieszeniem postępowania i odmową zawieszenia postępowania. Dokonując interpretacji treści art. 101 § 3 K.p.a., Skarżący stwierdził, że sformułowanie: "(...) postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (...)", odnosi się do postanowienia w postępowaniu wpadkowym dotyczącym zawieszenia postępowania głównego. Skoro więc ustawa nie posługuje się wyrażeniem "postanowienie o zawieszeniu postępowania", lecz wyrażeniem o szerszej denotacji ("postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (...)", to zaskarżone mogą być zarówno postanowienia "pozytywne" jak i postanowienia "negatywne", a zatem postanowienia zawieszające, jak i postanowienia odmawiające zawieszenia postępowania. Skarżący odwołał się do treści art. 131 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."), z którego wynika, że "(...) Na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania przysługuje zażalenie." Zestawiając treść tego przepisu z treścią art. 101 § 1 K.p.a., Skarżący odwoła się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą "różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia". Skarżący podkreślił, że celem/motywem nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., było uregulowanie tylko kwestii związanych z podjęciem zawieszonego postępowania i odmową podjęcia zawieszonego postępowania. W żadnym przypadku intencją/celem/motywem projektodawcy nie było natomiast dokonywanie zmian w kwestiach związanych z zawieszeniem postępowania i odmową zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jego uchylenie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 101 § 3 K.p.a., zgodnie z którym: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie." Prezes UKE uznał, że z przywołanego przepisu wynika, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie służy stronie zażalenie, w związku z czym na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 i art. 127 § 3 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE z [...] września 2018 r. odmawiającym zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwoty udziału Skarżącego w pokryciu dopłaty 2010. Zdaniem Skarżącego natomiast, z przepisu tego wynika, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie. Powyższy problem został już przeanalizowany w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych i nie budzi obecnie wątpliwości w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjmuje się zatem, że od nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., aktualnie obowiązującą treść tego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Oznacza to, że nie budzi obecnie wątpliwości, że zażalenie/wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy nie przysługuje na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, z 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12, z 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2975/12, z 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14, z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 862/13, z 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/16, z 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2855/13, z 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16, z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14, z 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2726/14). W związku z powyższym, Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Skarżącego, że w zakresie użytego w art. 101 § 3 K.p.a. wyrażenia: "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", mieści się postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Sąd zgadza się natomiast ze stanowiskiem, że od nowelizacji omawianego przepisu, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., zakres znaczeniowy wyrażenia: "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" obejmuje jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Należy bowiem podkreślić, że z omawianego przepisu, w obowiązującym obecnie brzmieniu, literalnie wynika, że stronie służy zażalenie na: "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" albo "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Ustawodawca wymienił w omawianym przepisie dwa rodzaje postanowień, na które stronie służy zażalenie, poprzez wskazanie przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w tych postanowieniach, nie poprzez wskazanie samego rozstrzygnięcia, co miałoby miejsce gdyby ustawodawca użył wyrażeń: "postanowienie o zawieszeniu postępowania" i "postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania". Dodanie zatem w wyniku ww. nowelizacji, do art. 101 § 3 K.p.a. treści: "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", zdeterminowało obecne rozumienie wyrażenia "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", które nie obejmuje postanowienia zawierającego rozstrzygnięcie o odmowie zawieszenia postępowania. W orzecznictwie NSA, słusznie zdaniem Sądu, podkreśla się, że ww. nowelizacja art. 101 § 3 K.p.a., doprowadziła do pozostawienia środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, a wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego – postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, co może uzasadniać, wynikająca z art. 12 K.p.a., zasada szybkości postępowania. Powyższej interpretacji obowiązującego obecnie art. 101 § 3 K.p.a., nie zaprzecza cyt. przez Skarżącego uzasadnienie do ww. nowelizacji art. 101 § 1 i § 3 K.p.a. Fakt, że celem tej nowelizacji, jak wskazał Skarżący, było uregulowanie kwestii związanych z podjęciem zawieszonego postępowania i odmową podjęcia zawieszonego postępowania, nie wyklucza, że zmiana treści art. 101 § 3 K.p.a., skutkowała regulacją, zgodnie z którą środek zaskarżenia służy na postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie służy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zaskarżalność tego ostatniego postanowienia, przy obecnej redakcji omawianego artykułu wymagałaby rozszerzenia aktualnego wyliczenia postanowień na które służy zażalenie, poprzez wskazanie "postanowienia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania". Z powyższych względów, Sąd nie może zgodzić się z argumentacją Skarżącego zawartą w skardze, na poparcie swego stanowiska o zaskarżalności postanowienia Prezesa UKE z [...] września 2018 r., odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty udziału Spółki w pokryciu dopłaty 2010. Skarżący polemizuje w skardze ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonym postanowieniu odnoszącym się do spornej kwestii oraz z ugruntowanym w tym zakresie stanowiskiem zawartym w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie Sądu jednak, Skarżący nie wykazał, aby przyjęta przez jednolite obecnie orzecznictwo NSA, wykładnia art. 101 § 3 K.p.a., pozostawała w sprzeczności z koncepcją racjonalnego ustawodawcy. Skoro bowiem ustawodawca, poprzez ww. nowelizację art. 101 K.p.a., uregulował kwestię związanych z podjęciem zawieszonego postępowania i odmową podjęcia zawieszonego postępowania, przyjmując jednocześnie zaskarżalność jedynie postanowienia w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a więc postanowienia tamującego postępowanie administracyjne, konsekwentne jest stanowisko, że również w kwestii zawieszenia i odmowy zawieszenia postępowania zaskarżalne jest rozstrzygniecie tamujące postępowanie administracyjne. Sąd stwierdza w związku z tym, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Prezesa UKE, art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., polegającego na przyjęciu, że art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., nie stanowi podstawy zaskarżania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Prawidłowa interpretacja art. 101 § 3 K.p.a. dokonana przez Prezesa UKE oznacza, że niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 206 ust. 1 P.t., art. 5 § 2 pkt 4, art. 127 § 3, art. 141 § 1, art. 144 i art. 134 K.p.a., polegające na przyjęciu, że z tych przepisów wynika niedopuszczalność zaskarżenia postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd stwierdza ponadto, że niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 144 oraz art. 140 i art. 124 § 2 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., przez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia do argumentacji Skarżącego, przedstawionej w jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która dotyczyła kwestii dopuszczalności zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego oraz art. 144 oraz art. 140 i art. 124 § 2 oraz at. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., polegające na zaniechaniu wyjaśnienia, w zaskarżanym postanowieniu, podstawy prawnej (w odniesieniu do art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t.) oraz zaniechaniu wyjaśnienia w zaskarżanym postanowieniu dlaczego organ administracji publicznej nie przyjął wykładni art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., którą przedstawił Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu, organ nawet jeżeli nie odniósł się do każdego stwierdzenia Skarżącego zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśnił w sposób wyczerpujący z jakich względów postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu i w wyniku tego wyjaśnił również dlaczego nie przyjął wykładni art. 101 § 3 K.p.a., którą przedstawił Skarżący. W konsekwencji, za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. oraz w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., polegające na zaniechaniu ponownego rozpatrzenia sprawy, o które wnioskował Skarżący. Niezaskarżalność postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, wynikająca z art. 101 § 3 K.p.a., skutkowała prawidłowym rozstrzygnięciem organu o stwierdzeniu na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 i art. 127 § 3 K.p.a., niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE z [...] września 2018 r. odmawiającym zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwoty udziału Skarżącego w pokryciu dopłaty 2010, co oznacza również, że organ nie mógł ponownie rozpatrzyć sprawy dotyczącej zawieszenia ww. postępowania. Sąd w związku z tym nie stwierdził naruszenia w niniejszej sprawie przez Prezesa UKE przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.