VI SA/Wa 2405/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2020 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4 039 (cztery tysiące trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] maja 2020 roku nr [...] Prezydent W. (dalej też jako "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") wymierzył T. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej jako "strona", "spółka" czy też "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 14 034,35 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...]w rejonie numeru [...] w dniach 11 grudnia 2019 roku – 17 stycznia 2020 roku, poprzez umieszczenie w nim bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy o powierzchni 9,35 m2. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. — zwanej dalej "k.p.a."), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020, poz. 470 ze zm., dalej jako "u.d.p.") a także uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr XXXI/6660004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że dniu 11 grudnia 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego, [...] w rej. nr [...] podczas, której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 17 stycznia 2020 r. potwierdziła nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Organ I instancji podkreślił, że posiada elektroniczny dostęp do bazy kartograficzno-geodezyjnej, w której potwierdzono przebieg granic pasa drogowego [...] w rej. nr [...]., w obrębie których znajduje się przedmiotowa reklama. Wskutek rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2020 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako "SKO" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wskazało, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Organ odwoławczy dodał, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka o nr ewid. [...] obręb [...] (na której posadowiona była reklama) stanowi drogę publiczną powiatową. W materiale dowodowym znajduje się również wyrys z mapy ewidencyjnej dla działki o nr ewid. [...], jak również wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczoną granicą pasa drogowego i umiejscowieniem reklamy, z której wynika, że wskazana granica pasa drogowego biegnie wzdłuż linii budynku, na którym umieszczona była reklama. W aktach sprawy znajduje się również protokół z kontroli pasa drogowego z dnia 11 grudnia 2019 r. oraz karta kontroli z 17 stycznia 2020 r. a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie reklamy. Podczas kontroli w dniu 11 grudnia 2019 r. stwierdzono funkcjonowanie szyldu reklamowego o powierzchni 9,35 m2 (wymiary 11 m x 0,85 m). Wykonany podczas kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w całym spornym okresie. Szyld reklamowy znajdował w tym samym miejscu i na tej samej wysokości. Ponadto, w ocenie SKO, informacja zamieszczona na reklamie nad wejściem do lokalu została umieszczona w celu informowania o tym, że w lokalu prowadzona jest działalność o określonej nazwie - zamieszczone informacje miały za zadanie poinformowanie odbiorców, że w ww. miejscu znajduje się lokal o nazwie "[...]". Tablica ta, niewątpliwie zatem stanowi reklamę i celowo została umieszczona w polu widzenia użytkowników pasa drogowego, aby poinformować o tym, że w lokalu, nad którym została umieszczona jest prowadzona działalność gastronomiczna. W skardze wniesionej przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. oraz w zw. z art. 2 pkt 16a – 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w ustalonym stanie faktycznym, że sporna tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy [...], stanowi reklamę w myśl ww. przepisów, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w szczególności dowodów uzupełnionych przez organ I instancji w postępowaniu drugoinstancyjnym. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie uchylenia decyzji I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że omawiana tablica nie stanowi reklamy, ponieważ jej walor jest wyłącznie informacyjny. Potencjalny klient z samej tablicy może jedynie uzyskać wiedzę na temat nazwy prowadzonego w tej lokalizacji przedsiębiorstwa oraz rodzaju prowadzonej działalności. A zatem przedmiotowa tablica jest wyłącznie nośnikiem informacji w zakresie nazwy przedsiębiorstwa i rodzaju działalności i nie zawiera żadnej zachęty do skorzystania z usług świadczonych w restauracji. W szczególności tablica w żaden sposób nie promuje usług świadczonych przez stronę. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby wykazania, że tablica z nazwą przedsiębiorstwa stanowi reklamę i z jakiego powodu nie należy tej tablicy traktować jako szyldu. Skarżąca dodała również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ustaleń co do zajęcia pasa drogowego można dokonać jedynie za pomocą urzędowego dokumentu geodezyjnego, na którym zostały zaznaczone granice pasa drogowego oraz umiejscowienie obiektów zajmujących pas drogowy. Spółka podkreśliła, że, znając praktykę organu I instancji z innych postępowań, polegającą na uzupełnianiu materiału dowodowego dopiero po przekazaniu odwołania od decyzji wymierzającej karę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwróciła się do tego ostatniego, z prośbą o umożliwienie zapoznania się z materiałem oraz przedstawienia końcowego stanowiska w sprawie. Skarżąca wskazała, że również na gruncie przedmiotowej sprawy, organ I instancji pismem z dnia 2 lipca 2020 r. poinformował SKO (do wiadomości skarżącej), że podjął niezbędne działania w celu uzyskania z Biura Geodezji i Katastru mapy zasadniczej wraz z zaznaczeniem granic pasa drogowego [...] w rej. nr [...] a po otrzymaniu ww. dokumentu, zostanie on niezwłocznie przekazany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Jednakże organ II instancji nie zawiadomił skarżącej o uzupełnieniu materiału dowodowego, ani nie poinformował o możliwości końcowego zapoznania się z materiałami postępowania oraz wypowiedzenia się w sprawie. W ocenie spółki, gdyby zapewniono jej prawa wynikające z art. 10 k.p.a., w tym możliwość odniesienia się do sposobu naniesienia danych przez organ I instancji na dokumenty geodezyjne, istnieje prawdopodobieństwo, że nie zapadłaby decyzja utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o wymierzeniu kary. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W., wymierzającą skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – to na jakiej powierzchni. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Niewątpliwie sfera pasa drogowego, pozostaje ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W realiach rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego z dnia 11 grudnia 2019 toku oraz karta kolejnej kontroli z dnia 17 stycznia 2020 roku, fotografie wykonane przez pracowników ZDM (dwie czarno-białe wydrukowane na jednej stronie formatu A4 w aktach sprawy i pozostałe kolorowe na nośniku CD z podziałem w odrębnych folderach powiązanych z datami kontroli – 5 zdjęć z dnia 11 grudnia 2019 roku i 3 z dnia 17 stycznia 2020 roku) oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono miejsce, w którym doszło, zdaniem organów, do zajęcia pasa drogowego i granice pasa drogowego (kolorem jasnozielonym). Zdaniem SKO, z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Innego zdania jest skarżąca, która uważa, że akta sprawy nie zawierały, przynajmniej na dzień zapoznania się z nimi przez stronę, dokumentu ujmującego zaznaczenie reklamy. Sąd podzielił powyższe stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego. Co prawda [...] stanowi pas drogowy, bowiem z wyrysu z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje on działkę ewidencyjną nr [...]. Działka ta z kolei opisana jest w wypisie z rejestru gruntów w rubryce "opisy użytków", jako "drogi" o powierzchni 0,8354 hektara (z adnotacją droga publiczna powiatowa [...]). Nie ma jednakże pewności, czy sporna reklama znajduje się w pasie drogowym [...], skoro na żadnej ze znajdujących się w aktach sprawy map, nie został przez uprawnioną do tego osobę wyrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Należy w tym miejscu zauważyć, że organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. Istotnie, jak zauważa spółka, organ I instancji pismem z dnia 2 lipca 2020 r. poinformował SKO, że podjął niezbędne działania w celu uzyskania z Biura Geodezji i Katastru mapy zasadniczej wraz z zaznaczeniem granic pasa drogowego [...] w rej. nr [...] a po otrzymaniu ww. dokumentu, zostanie on organowi odwoławczemu przesłany. Jednakże organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie, nie czekając na uzupełnienie dokumentacji przez organ pierwszej instancji. Otóż mapa zasadnicza z zaznaczoną lokalizacją reklamy wpłynęła do SKO w dniu 26 sierpnia 2020 roku (o czym świadczy data prezentaty organu odwoławczego na piśmie przewodnim podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich) a decyzja SKO została wydana dzień wcześniej, w dniu 25 sierpnia 2020 roku. Jednakże, pomimo, że dokument ten nie został włączony do materiału dowodowego, w oparciu o który organy podjęły skarżone rozstrzygnięcia, to na marginesie Sąd zauważa, że dokument ten bynajmniej nie pozwala na wiarygodne porównanie wzajemnego położenia nośnika względem pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że na wyrysie z mapy w skali 1:500, nie został przez uprawnioną do tego osobę wyrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy, na ww. mapie, przez inspektora M. R. i odręczne naniesienie linii prowadzącej do zaznaczonego czerwonym markerem (nierówno) odcinka na mapie, opisanego w odnośniku, jako "lokalizacja reklamy", nie oznacza, że mapa ta odzwierciedla w sposób prawidłowy usytuowanie spornej reklamy. Na wspomnianej mapie jedynie w sposób orientacyjny ujęto oznaczenie zarówno przebiegu pasa drogowego, jak i spornej reklamy, przy czym z adnotacji umieszczonych na mapie nie wynika bynajmniej, że uczynione zostały przez uprawnionego geodetę. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu I instancji oczywista z uwagi na dysponowanie przez niego dostępem do dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Opierając się na zebranych przez organ dowodach, nie można mieć bowiem pewności, czy w rzeczywistości – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamę, wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego. Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19). Należy też zauważyć, że w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje się, iż w ramach sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego kluczowymi są takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tejże reklamy (tak między innymi WSA w Opolu w wyroku o sygn. akt II SA/Op 72/19, czy też WSA w Szczecinie w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 455/18). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego (por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08). Jak już wyżej wskazano, organ I instancji wskazuje co prawda w swej decyzji, że dokonał potwierdzenia granic pasa drogowego na podstawie dostępu do bazy kartograficzno-geodezyjnej, jednakże stosownego dowodu w tym zakresie nie przeprowadził. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa, konieczne jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem również reklamy, sporządzonej przez osobę uprawnioną (tak też WSA w Szczecinie w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 640/17). Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem – wobec niepewności co do ustaleń faktycznych – nie jest pewne, czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji (i ewentualnie organ odwoławczy) weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie stawiany przez skarżącą spółkę zarzut bezpodstawnego zakwalifikowania spornej tablicy, umieszczonej na elewacji budynku, w którym prowadzi swą działalność gospodarczą, jako reklamy. Podkreślić należy, że w świetle definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p., a ta definicja ma zastosowanie w niniejszej sprawie, sporna tablica należąca do skarżącej, stanowi jednak reklamę, której umieszczenie w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z art. 4 pkt 23 u.d.p., użyte w ustawie określenie "reklama" oznacza umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). Jednocześnie zgodnie z art. 2 pkt 16d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "szyld" należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Zatem definicja "szyldu", jako także tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, mieści się wprost w definicji reklamy, ujętej w art. 4 pkt 23 u.d.p. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że sporna w niniejszej sprawie tablica zawierająca treść "[...]", odnosząca się do nazwy restauracji i informacji o prowadzonej przez nią działalności, stanowi bezspornie nośnik informacji wizualnej, o którym mowa w przytoczonej w art. 4 pkt 23 u.d.p., definicji reklamy. Mając natomiast na uwadze opisane powyżej naruszenia prawa procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).