VI SA/Wa 2517/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Przedmiot zaskarżenia w tej sprawie stanowi decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który – po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w O. (skarżący) - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.500 zł m.in. za wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiadał warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 4 pkt 22 lit. o), art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414), art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.) oraz Lp. 2.5.1. i 2.2.2. załącznika nr 3 do ustawy do transporcie drogowym. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. W wyniku ustaleń protokołu kontroli autobusu marki [...] o nr rej. [...] (wykorzystywanego do wykonywania przewozu osób w ramach krajowego regularnego przewozu osób na linii regularnej [...] D.A. - [...] D.A. - [...] D.A. w imieniu skarżącego przedsiębiorstwa) przeprowadzonej w dniu [...] października 2013 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 5.500 zł w związku z naruszeniami polegającymi na wykonywaniu przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego (L.p. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) oraz wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących - godzin odjazdu i przyjazdu (L.p. 2.2.2 załącznika nr do ustawy o transporcie drogowym). Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. strona złożyła od powyższej decyzji odwołanie. Ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. strona złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymywała karę pieniężną w wysokości 5.000 zł w związku z naruszeniem, o którym mowa w L.p. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych. Strona zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz § 18 ust. 1 pkt 13 w związku z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.) oraz załącznika nr 3 (L.p. 2.5.1) do ustawy o transporcie drogowym przez bezpodstawne zakwalifikowanie braku bocznej tablicy kierunkowej jako naruszenia warunków technicznych autobusu oraz niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów przez wymierzenie kary pieniężnej, w sytuacji gdy autobus spełniał warunki techniczne ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W treści skargi strona zakwestionowała zakwalifikowanie naruszenia w postaci braku tablic bocznych jako warunku technicznego pojazdu, stwierdzając, że brak tablicy bocznej należy zakwalifikować jako brak niezbędnego wyposażenia pojazdu. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji powołując m.in. pogląd wynikający z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt: VI SA/Wa 2132/09: "Zatem prawidłowy jest pogląd organu, że zgodnie z § 18 ust. 1 p. 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia, posiadanie tablic kierunkowych czołowej i bocznej należy do warunków technicznych autobusu. Skoro tak, to wykonywanie regularnego transportu publicznego autobusem nieposiadającym bocznej tablicy kierunkowej trafnie zostało zakwalifikowane, jako wykonywanie transportu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla regularnego przewozu osób (...)." Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami, wywołującymi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organy obydwu instancji prawidłowo - bez naruszenia przepisów postępowania - ustaliły okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a Sąd przyjął ustalony przez organy stan faktyczny także za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Skarżący nie kwestionowali tych ustaleń. Spór powstał na tle zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz § 18 ust. 1 pkt 13 w związku z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów, oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, a także załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (Lp. 2.5.1), poprzez zakwalifikowanie braku bocznej tablicy kierunkowej jako naruszenia warunków technicznych autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób, podczas gdy – zdaniem skarżącego - na gruncie ww. przepisów prawa boczna tablica kierunkowa stanowić może wyłącznie element wyposażenia pojazdu. Sąd takiego stanowiska jednak nie podziela, uznając, że nie znajduje ono uzasadnienia w prawidłowej wykładni wymienionych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, a także art. 66 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Niewątpliwie punktem wyjścia do dokonania wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy jest odwołanie się do treści art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Ww. przepis stanowi, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w punktach od 1 do 6 ust. 1 art. 66. Zamieszczając powołany przepis prawa w Dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów" tym samym wskazano, że obowiązki związane z budową pojazdów ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem warunków technicznych pojazdów. Jednocześnie w ust. 5 art. 66 ww. ustawy ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do wydania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Obrony Narodowej rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Wykonując ww. delegację ustawową Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.). W ślad za poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II GSK 904/13, który to pogląd Sąd orzekający w pełni podziela i uznaje za swój, wskazać należy, że wykładnia przepisów rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tegoż aktu prawnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, iż zbiór norm prawnych obowiązujących w danym porządku prawnym winien być spójny i uporządkowany. W uchwale z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99, Sąd Najwyższy, odwołując się do wykładni systemowej stwierdził, że "ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten mieści się i powinien przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością jednolitą i harmonijną". Do wykładni systemowej wewnętrznej nawiązuje także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 lipca 2001 r., sygn. akt FPS 3/01, wyjaśniając, że wykładnia ta sprowadza się do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami. W związku z powyższym wskazać należy, że Dział III ww. rozporządzenia zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy prawa zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy prawa zawarte w rozdziałach od 5 do 13 Działu III rozporządzenia odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy winny spełniać warunki techniczne określone w przepisach Działu III rozdział 1-4 rozporządzenia, a nadto winny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 Działu III rozporządzenia. W związku z powyższym zauważyć należy, że mimo, iż przepis § 18 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że ustawodawca zawarł w tych przepisach prawa dodatkowe warunki techniczne, jakie spełnić winien autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto podkreślić należy, że w rozdziale 2 Działu III rozporządzenia prawodawca pomieścił przepisy prawa odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych, jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, o których mowa w tym rozporządzeniu. Tak więc wyposażenie, o którym mowa w rozdziale 2 Działu III rozporządzenia oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 rozporządzenia, określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie winien spełniać autobus. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro, stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia, autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nie odpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Lp. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym. Dodatkowo należy wyjaśnić, że gdyby nie zakwalifikować wyposażenia autobusu regularnej komunikacji publicznej w tablice kierunkowe, czołową i boczną, do warunków technicznych autobusu, to wówczas brak tych tablic w ogóle nie podlegałby karom pieniężnym na podstawie art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym. W szczególności brak tablic kierunkowych nie może być zakwalifikowany do - podlegającego karze w wysokości 2.000 zł - niespełniania wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów (wskazywana w skardze Lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Należy bowiem zauważyć, że naruszenia określone pod Lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym związane są z przewozem określonej kategorii pasażerów, a nie charakterem przewozu regularnego jako przewozu publicznego. Naruszenia takie polegałyby na przykład na braku tablicy, o której mowa w art. 57 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym na pojeździe przewożącym zorganizowaną grupę dzieci lub młodzieży w wieku do lat 18 (z przodu i z tyłu pojazdu) albo braku tablic "AUTOBUS SZKOLNY" i tablic "STOP" na autobusie szkolnym przeznaczonym do przewozu dzieci do szkoły (§ 35 i 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 186, poz. 1322 z późn. zm. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 603/14). Podkreślić także należy, że nie każde naruszenie przepisów w zakresie warunków technicznych pojazdu (autobusu) podlega karze pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i załącznika nr 3 do ustawy. Prawidłowo bowiem Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że naruszenie przepisów o wykonywaniu transportu drogowego osób wskazane pod Lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stanowi o warunkach technicznych autobusu, ale w powiązaniu z rodzajem wykonywanego przewozu regularnego. W przepisie tym nie chodzi więc o każdy warunek techniczny jakiemu powinien odpowiadać autobus, lecz jedynie o taki, który prawodawca wyraźnie ogranicza do związanego z rodzajem wykonywanego przewozu regularnego. Takim warunkiem jest wyposażenie autobusu w tablice kierunkowe, zgodnie z § 21 ust. 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Wskazane wyposażenie jest związane z regularną komunikacją publiczną. Podobnie naruszenie przepisów o wykonywaniu transportu drogowego osób wskazane pod L.p. 2.5.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym dotyczy niespełniania wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania autobusu – ale tylko w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Należy również wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przedstawiony wyżej problem kwalifikacji braku tablic kierunkowych autobusu wykonującego przewozy regularne (w tym tablic bocznych) nie był jednolicie rozstrzygany. Taki pogląd co do istoty zagadnienia, jak przedstawił to wyżej Sąd orzekający w niniejszej sprawie, przedstawiony został w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1173/10, Lex nr 1133552, którym uchylony został wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego oparty na odmiennym stanowisku, z wyraźną tezą sądu kasacyjnego, że "wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób, obejmuje również brak wymaganego wyposażenia autobusu, jakim jest, stosowanie do § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia, wyposażenie autobusu w tablice kierunkowe". Tożsamy pogląd został zaprezentowany także w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 23 października 2014 r., sygn., akt III SA/Lu 603/14, oraz z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 588/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl), a ponadto w wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt 2132/09, w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1312/12, w wyrokach WSA w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 159/14 oraz z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 575/14, w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 922/13 oraz z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 274/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela odmiennego stanowiska zaprezentowanego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 628/10, w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 754/12, w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 646/14, w wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 850/13, w wyroku WSA w Kielcach z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 504/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowiska te bowiem zostały sformułowane bez uwzględnienia zaprezentowanego wyżej normatywnego znaczenia pojęcia "warunki techniczne pojazdu". Zdaniem Sądu brak jest zatem jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw, aby podważać zasadność i prawidłowość stanowiska Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że stanowisko orzekających organów jest odmienne od stanowiska skarżącego, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.