VI SA/Wa 849/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi P. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji na wydobywanie wapieni ze złoża [...] postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 10 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji na wydobywanie wapieni ze złoża "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), § 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Należy przyjąć, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Stosownie do treści art. 101 § 3 ustawy z 14 czerwca 2024r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2024r. poz. 572) (dalej: K.p.a) na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Na tle wykładni powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że ustawodawca dopuścił wniesienie środka zaskarżenia (zażalenia) tylko w stosunku do postanowień tamujących postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1175/12; z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1906/12; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2825/12, postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1590/13). Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 pkt.6 P.p.s.a Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie wskazuje się, że celem obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a było pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi o postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Sąd wskazuje, że skoro na wskazane rodzaje postanowień, nietamujących postępowania administracyjnego – nie przysługuje zażalenie, to stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. – nie przysługuje również skarga na nie do sądu administracyjnego. To zaś powoduje ten skutek, iż skarga na tego rodzaju rozstrzygnięcia podlegałaby odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Przepis nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 K.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ, stosownie do art. 142 K.p.a,. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (vide: Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 721/15, LEX nr. 1787731, Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1227/15, LEX nr 1977790). Zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. A contrario zażalenie nie przysługuje na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 562/13, LEX nr 1359142). Należy zauważyć, że podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte są w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22; postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2148/11. LEX nr 1329023). Skoro zatem w niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem uchylono postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania to postanowienie to nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie mieści bowiem się w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a (vide: Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 2540/16, LEX nr 2271974). W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z uwagi na fakt, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania. Sąd zauważa, że postanowienie uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego jest równorzędne w skutkach procesowych z postanowieniem o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. W samej istocie nie tamuje bowiem dalszej możliwości prowadzenia postępowania zamierzającego do wydania merytorycznego w sprawie orzeczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w judykaturze przyjmuje się, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na orzeczenie, które nie tamuje postępowania, bowiem na takie postanowienie służy zażalenie (art. 101 § 3 K.p.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.) Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.