VI SAB/Wa 51/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "(...)" S.A. z siedzibą w "(...)" na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie zmiany pozwolenia radiowego 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę pozwolenia radiowego; 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe postępowanie nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej "(...)" S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 5 listopada 2019 r. do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE" lub "organ") wpłynął wniosek N. S.A. z siedzibą w W. (dalej "strona skarżąca" lub "spółka") w sprawie zmiany pozwolenia radiowego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w zakresie częstotliwości 3600-3800 MHz, w lokalizacji [...]. Wniosek strony skarżącej dotyczył zakresu, który został przydzielony spółce decyzją rezerwacyjną nr [...], za którą ponosi ona roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. Wezwaniem z dnia 27 listopada 2019 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez nadesłanie upoważnienia dla osoby, która podpisała wniosek, do reprezentowania spółki, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Spółka 2 grudnia 2019 r. nadesłała stosowne pełnomocnictwo. Pismem z dnia 5 grudnia 2019 r. organ zawiadomił spółkę, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy formalno-prawnej. Powołując się na tę samą przyczynę organ pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. zawiadomił spółkę, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 31 stycznia 2020 r. Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. spółka została poinformowana o okolicznościach uniemożliwiających uwzględnienie żądania wskazanego we wniosku, a także o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni. Spółka pismem z dnia 6 lutego 2020 r. zajęła stanowisko w sprawie. Następnie pismem z dnia 3 marca 2020 r. organ wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy na dzień 31 marca 2020 r. Pismem z dnia 3 kwietnia 2020 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Prezesa UKE i przewlekłe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na ponaglenie organ wskazał, że wniosek został złożony po wszczęciu przez Prezesa UKE z urzędu w dniu [...] października 2019 r. postępowania prowadzonego pod sygnaturą: [...], w sprawie cofnięcia spółce rezerwacji częstotliwości z zakresów 3657-3671 MHz oraz 3757-3771 MHz na obszarze 16.1 (dalej "Rezerwacja 16.1"), dokonanej na rzecz spółki decyzją Prezesa UKE nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., zmienioną następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Prezes UKE cofnął Rezerwację 16.1. Na dzień odpowiedzi decyzja cofająca rezerwację nie była ostateczna. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), który wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., w związku z ogłoszeniem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu. W ocenie organu brak było zatem obowiązku działania w postępowaniu zarówno przez organ, jak i uczestników postępowania. Tym samym, organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Zdaniem organu nie był on zobowiązany ani do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy ani niezwłocznego rozpoznania wniosku. Pismem z dnia 25 maja 2020 r. organ zawiadomił stronę, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r., z uwagi na konieczność uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia Rezerwacji 16.1. Spółka, pismem z dnia 5 czerwca 2020 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Strona skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Prezesa UKE do merytorycznego zakończenia sprawy i wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a." 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 5. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dowodu z dokumentu dołączonego do skargi – pismo Prezesa UKE z dnia 25 marca 2020 r., nr [...], na okoliczność bezczynności Prezesa UKE oraz przewlekłego prowadzenia przez postępowania; 6. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że w rozpoznawanej sprawie występowały okoliczności uniemożliwiające rozpoznanie sprawy wynikające z przepisów dotyczących zwalczania epidemii, zatem ponaglenie wniesione przez skarżącą było przedwczesne. Ewentualnie organ wniósł o oddalenie skargi w całości oraz wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], cofającą Rezerwację 16.1. W związku z powyższym, pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. Prezes UKE poinformował spółkę, że pozwolenie umożliwia wykorzystywanie urządzenia radiowego pracującego w zakresie częstotliwości 3600-3800 MHz (nr kanałów: 13-16), na wnioskowanym obszarze w oparciu o rezerwację częstotliwości dokonaną decyzją: - Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej "Prezes URTiP") z dnia [...] października 2005 r., nr [...], zmienioną decyzjami Prezesa UKE z dnia [...] października 2007 r., nr [...], z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], obejmującą kanały o numerach 13-14 (dalej "Rezerwacja nr 1"), - Prezesa URTiP z dnia [...] października 2005 r. nr [...], zmienioną decyzjami Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], obejmującą kanały o numerach 15-16 (dalej "Rezerwacja nr 2"). Mając na uwadze, że wniosek dotyczył: 1. zmiany promienia obszaru, 2. umożliwienia wykorzystywania częstotliwości w oparciu o dokonaną przez Prezesa UKE rezerwację z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], obejmującą kanały o numerach 17-20 (Rezerwacja 16.1), Prezes UKE poinformował, że na wnioskowanym obszarze spółka nie dysponuje zakresem częstotliwości 3657-3671 MHz oraz 3757-3771 MHz (kanały nr 17-20), który został wskazany we wniosku i miałby zostać objęty zmienionym pozwoleniem. Organ wyjaśnił, że plan zagospodarowania częstotliwości dla zakresu 3600-3800 MHz nie przewiduje zagospodarowania częstotliwości zgodnie z wnioskiem. Dopuszcza on wykorzystywanie wnioskowanych częstotliwości w aranżacji kanałów 3,5 MHz jedynie do czasu wygaśnięcia ważności decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości lub pozwoleń radiowych wydanych przed dniem jego wejścia w życie. Jednocześnie wskazał, że zakres częstotliwości 3480-3800 MHz został przeznaczony do rozdysponowania w procedurze selekcyjnej w ramach rezerwacji obejmujących obszar całego kraju. W związku z tym, nie jest możliwe wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie w odniesieniu do zmiany wskazanej w pkt 2. Dlatego też, Prezes UKE zwrócił się o zajęcie stanowiska w sprawie, w terminie 7 dni, poprzez wskazanie, czy spółka podtrzymuje wniosek, czy też modyfikuje jego treść poprzez rezygnację z żądania określonego w pkt 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w części zasadniczej zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). dalej "k.p.a.". Zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, w: M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016, s. 59-60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, s. 91). Analiza akt sprawy wskazuje, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania (w podanym wyżej rozumieniu). W realiach niniejszej sprawy do oceny działań Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zastosowanie znajduje sześciotygodniowy termin na rozpoznania wniosku Skarżącej wynikający wprost z przepisu art. 143 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2018 r.,poz.1954 t.j.) dalej " Pt " lub "ustawa Prawo telekomunikacyjne". Tymczasem Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, od wpływu uzupełnionego wniosku (2 grudnia 2019 r.) nie podjął żadnej czynności w sprawie. Zdaniem Sądu, nie zaistniały usprawiedliwione powody do przekroczenia tego terminu. Również strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do wydłużenia postępowania. Okoliczności uzasadniające zwłokę nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę. Po pierwsze, wniosek Skarżącej został złożony po wszczęciu przez Prezesa UKE z urzędu w dniu [...] października 2019 r. postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...] w sprawie cofnięcia N. rezerwacji częstotliwości z zakresów 3657-3671 MHz oraz 3757-3771 MHz dalej "Rezerwacja 16.1", dokonanej na rzecz Spółki decyzją Prezesa UKE nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., zmienioną następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Wniosek dotyczy zmiany pozwolenia radiowego zmiany pozwolenia radiowego m, in. poprzez umożliwienie wykorzystywania kanałów radiowych o numerach 17-20, objętych Rezerwacją 16.1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Prezes UKE na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 4 i 8 Pt cofnął Rezerwację 16.1, a decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], utrzymał tę decyzję w mocy. Jednakże należy zauważyć, że wskazana przez organ przyczyna nierozpoznania wniosku Skarżącej nie wynika w żaden sposób z akt sprawy. Został on wskazany przez organ dopiero na etapie odpowiedzi na skargę na bezczynność i przewlekłe postępowanie. Nie został on zakomunikowany stronie na żadnym etapie prowadzonego postępowania, jak również nie został on wskazany w żadnym z pism informujących o niezałatwieniu sprawy w terminie. W sprawie niniejszej w istocie organ pozostawał w bezczynności, gdyż, jego zdaniem, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy było zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli ostatecznego zakończenia prowadzonego przez siebie postępowania pod sygnaturą [...] w sprawie cofnięcia Rezerwacji 16.1. W takiej jednakże sytuacji, organ zobligowany był do zawieszenia postępowania administracyjnego z wniosku Skarżącej w sprawie zmiany pozwolenia radiowego nr nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w zakresie częstotliwości 3600-3800 MHz, w lokalizacji [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzący postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie organ administracji jest zobligowany je zawiesić, jeśli rozpatrzenie sprawy zależne jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmuje się, że pomimo użycia w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowania "inny organ", to niekoniecznie musi nim być inny organ w strukturze administracji publicznej, ale organ właściwy w myśl przepisów prawa do rozstrzygnięcia odrębnej sprawy. Takim organem może być zatem i organ rozpoznający sprawę, jeżeli przepisy prawa wyposażają go również w zdolność prawną do rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej w odrębnym postępowaniu. O kwestii prejudycjalnej można mówić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest zdeterminowane przez leżące w kompetencjach organu administracyjnego rozstrzygnięcie innej sprawy (niekoniecznie sprawy administracyjnej i niekoniecznie w formie decyzji administracyjnej), nawet wtedy, gdy dla każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej (p. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2508/15, publ. ONSAiWSA z 2017 Nr 6, poz. 109 i powołane przez WSA: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 951/12, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 552/10). Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 5456/16, dynamicznie zmieniające się prawo administracyjne wymusza w określonych prawem sytuacjach przyjęcie innego, niźli tylko gramatyczny, modelu wykładni w kierunku wykładni funkcjonalnej, nieniweczącej celu instytucji zawieszenia postępowania jakim jest uprzednie, niezbędne rozstrzygnięcie wynikłej w toku postępowania kwestii prawnej bez szkody dla biegu i ciągłości tego postępowania. Zatem, w realiach przedmiotowej sprawy, organ dostrzegając istnienie zagadnienia wstępnego, zobligowany był zawiesić postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia radiowego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w zakresie częstotliwości 3600-3800 MHz, w lokalizacji [...]. Dyspozycja art. 97 k.p.a. wskazuje ewidentnie, nie na możliwość zawieszenia postępowania w przypadku dostrzeżenia zagadnienia wstępnego, ale na konieczność zastosowania tej instytucji procesowej. Zdaniem Sądu, jeżeli w istocie rozpoznanie wniosku Skarżącej było uzależnione bezpośrednio od wyniku prowadzonego pod sygnaturą [...] postępowania w sprawie cofnięcia Rezerwacji 16.1., w takiej sytuacji organ aby nie pozostawać w bezczynności, zobowiązany był do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej. Co istotne, wydanie postanowienia zawieszającego postępowanie, pozwoliłoby, z uwagi na jego zaskarżalność, na poddanie kontroli sądowej, prawidłowości stanowiska organu, w szczególności z uwagi na kwestionowanie go przez stronę. Sposób procedowania organu pozbawił natomiast stronę możliwości weryfikacji zasadności dopatrywania się przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zagadnienia wstępnego i doprowadził do bezczynności w sprawie poddanej kontroli Sądu. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ podnosi również, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku Skarżącej wynika również z dyspozycji art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej: "ustawa o COVID"). Zgodnie z tym przepisem w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Biorąc to pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się rażącej bezczynności, nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r., kiedy to uchylono wspomniany art. 15zzs ustawy o COVID. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na prowadzone przez organ na skutek złożonego wniosku. Wymaga bowiem podkreślenia, że organ pozostawał w bezczynności od dnia złożenia wniosku (uzupełnionego 2 grudnia 2019 r.), a nadto trwa w chwili orzekania przez Sąd. Dlatego też Sąd w punkcie 3 wyroku zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. W okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dla załatwienia przedmiotowego wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego, mając na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że postępowanie zostało wszczęte w listopadzie 2019 r. Należy zaznaczyć, że termin ten jest terminem ostatecznym, którego ewentualne uchybienie może skutkować uruchomieniem wobec organu sankcji przewidzianych w art. 154 p.p.s.a. (z uwzględnieniem oczywiście wszystkich obowiązujących wówczas regulacji prawnych, w tym tych uchwalonych w związku z zapobieganiem COVID-19). Wyznaczenie tego terminu nie zwalnia organu od obowiązku niezwłocznego załatwienia przedmiotowej sprawy. Uzupełniająco trzeba dodać, że Sąd nie może w wyroku wydanym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazywać organowi kierunku rozstrzygnięcia, w tym zobowiązywać organu do wydania decyzji zgodnej z oczekiwaniami strony. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 734/15, CBOSA ). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony, jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest też stanowisko, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych i oczywistych; przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków musi być szczególnie znaczące. Mając na uwadze powyższe dyrektywy wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlega takiej kwalifikacji. Należy mieć na uwadze, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, ogłoszonych na terytorium kraju, nie znajdowały zastosowania przepisy o bezczynności. Przepis art. 15 zzs ust. 10 ustawy COVID-19 powinien być odczytywany w taki sposób, iż w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii organy nie pozostawały bezczynne i za ten okres nie stwierdza się bezczynności, nie wymierza grzywien, ani nie zasądza sum pieniężnych. Ocenie wobec tego podlegają jedynie okresy prowadzenia postępowania przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego i po uchyleniu ww. art. 15zzs ustawy COVID-19., wobec czego stosunkowo nieznaczne przekroczenie terminów na załatwienie sprawy, w sytuacji konieczności zakończenia innego toczącego się postępowania, nie pozwala na stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a, że bezczynność miała charakter rażący. Zdaniem Sądu nie można też uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący. Choć organ nie podejmował czynności niezwłocznie i w sposób skoncentrowany, nie można mu zarzucić podejmowania czynności zbędnych czy pozorowanych, a podejmowane czynności zmierzały do załatwienia sprawy. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. należy stosować w sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takich okoliczność w sprawie nie stwierdzono. W ocenie Sądu zatem w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci wymierzenia organowi grzywny. W konsekwencji skarga w tej części, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku). Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. O kosztach postępowania w kwocie 597 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) które objęły wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym (480 złotych), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wpis od skargi (100 zł). Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w wyroku.