VII SA/Wa 1217/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów oddala skargę I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. Nr 162, poz. 1446, ze zm.), art. 27 § 1 pkt 9 i art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., "u.p.e.a.") oraz art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia P. S. ("skarżący") na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], z dnia [...] czerwca 2015 r., wystawionego przez Prezydenta [...] ("Prezydent") – utrzymał w mocy to postanowienie. 2. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że Prezydent, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], nakazał skarżącemu wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie istotnym uszkodzeniem zabytku, w budynku przy ul. [...] w [...] (dwór [...]), w zakresie określonym w pkt lit. a-c sentencji, wskazując terminy wykonania prac do dnia 30 grudnia 2014 r. i 30 grudnia 2015 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. W wyniku złożonego odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., l.dz. [...], uchylił ww. decyzję w części dotyczącej wskazania terminów wykonania nakazanych prac konserwatorskich i robót budowlanych oraz wyznaczył termin wykonania nakazanych prac konserwatorskich i robót budowlanych wymienionych w pkt. 1 lit. a) i b) do dnia 30 kwietnia 2015 r., w pkt. 1 lit. c) do dnia 30 marca 2016 r., zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W związku z niewykonaniem pierwszej części ww. nakazu w wyznaczonym terminie Prezydent wszczął w dniu [...] czerwca 2015 r. postępowanie egzekucyjne i wystawił tytuł wykonawczy nr [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, dotyczący obowiązku nałożonego na skarżącego ww. decyzją [...] Konserwatora Zabytków. Termin do złożenia zarzutów do tytułu wykonawczego upłynął w dniu 24 czerwca 2015 r. Następnie, w dniu [...] lipca 2015 r. Prezydent, postanowieniem nr [...] nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego, określonego w tytule wykonawczym. 3. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący wniósł zarzuty do ww. postępowania egzekucyjnego, powołując się na niewykonalność decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2014 r. Jednocześnie złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów. Wniosek poparty został oświadczeniami przedstawicieli firm budowlanych z dnia 6 stycznia 2016 r. i z dnia 11 stycznia 2016 r., stwierdzającymi, że stan techniczny budynku uniemożliwia przeprowadzenie nakazanych prac, gdyż groziłyby one zdrowiu i życiu pracowników. Brak jest również możliwości wjazdu niezbędnego sprzętu budowlanego w pobliże budynku. Do wniosku dołączono także kosztorys ofertowy z czerwca 2015 r., dotyczący m.in. nakazanych prac. [...] Konserwator Zabytków, postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2015 r., wystawionego przez Prezydenta [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie zachował należytej staranności. Obowiązek zabezpieczenia budynku ciąży bowiem na skarżącym od dnia doręczenia decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2014 r. (przy czym postępowanie w tej sprawie toczy się już od 2012 r.), zaś działania zmierzające do jego wykonania, w efekcie których sporządzone zostały opinie dołączone do wniosku, podjęte zostały przez skarżącego dopiero w lipcu 2015 r. Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że załączone do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów oświadczenie i opinia, posiadają daty wystawienia: 6 stycznia 2016 r. i 11 stycznia 2016 r. Zatem przy założeniu, najbardziej korzystnym dla strony, że terminem ustania przyczyny uchybienia jest dzień 11 stycznia 2016 r., wniosek o przywrócenie terminu należało złożyć do dnia 18 stycznia 2016 r. Wobec tego, że skarżący złożył wniosek osobiście, w dniu 19 stycznia 2016 r., należało go potraktować jako uchybiający terminowi wskazanemu w art. 58 § 2 k.p.a., tj. złożony po terminie. Na ww. postanowienie skarżący złożył zażalenie. 4. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister podniósł, że na podstawie art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje, w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego, prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobniono, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu wraz z dopełnieniem czynności, dla której określony był termin. Jedną z przesłanek przywrócenia terminu, wynikających z art. 58 k.p.a., jest uprawdopodobnienie przez wnoszącego prośbę (zainteresowanego), że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wnosząc prośbę o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia koniecznym jest zatem uprawdopodobnienie wystąpienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. Organ podkreślił, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że we wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej należy wykazać, że mimo całej staranności nie dało się zachować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, która nie mogła być usunięta, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się przykładowo przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Inne okoliczności, nawet takie jak zwolnienie lekarskie od pracy czy wyjazd z miejsca zamieszkania nie uprawdopodabniają przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Natomiast skarżący, uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów, powołał się na fakt poszukiwania wykonawców nakazanych prac, które okazały się bezskuteczne. 4. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2016 r. wniósł P.S., wnosząc o jego zmianę. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej obowiązków nałożonych na skarżącego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., polegających na wykonaniu prac konserwatorskich i robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie istotnym uszkodzeniem zabytku. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 8. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. [...] Konserwator Zabytków wydał decyzję nakazującą skarżącemu wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Wobec niewykonania pierwszej części ww. nakazu w wyznaczonym terminie, Prezydent wszczął w dniu [...] czerwca 2015 r. postępowanie egzekucyjne i wystawił tytuł wykonawczy nr [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, dotyczący obowiązku nałożonego ww. decyzją. Termin do złożenia zarzutów do tytułu wykonawczego upłynął w dniu 24 czerwca 2015 r. Następnie, w dniu [...] lipca 2015 r. Prezydent, postanowieniem, nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego, określonego w tytule wykonawczym. W dniu 19 stycznia 2016 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2015 r., składając jednocześnie zarzuty do tego postępowania, w których powołał się na niewykonalność ww. obowiązków. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. organ, wydając tytuł wykonawczy, obowiązany jest do pouczenia strony o prawie zgłoszenia, w terminie siedmiu dni, do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, których podstawą mogą być wskazane w art. 33 § 1 u.p.e.a. przyczyny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, upływ siedmiodniowego terminu z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. powoduje niemożność uzupełnienia przez zobowiązanego zarzutów złożonych w terminie, jak i powołania ich nowych podstaw. Także podniesienie zarzutu dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym czyni go spóźnionym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1922/15, LEX nr 2 359 678, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1603/14, LEX nr 1 986 600, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3081/12, LEX nr 1 769 591). Z kolei na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Wskazać jednak należy, że zanim organ oceni wniosek merytorycznie, tj. sprawdzi czy strona uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy i dokonała czynności, konieczne jest przeprowadzenie przez niego formalnej oceny wniosku, tj. czy został on złożony w terminie wynikającym z art. 58 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 885/11, LEX nr 1 068 543). Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest bowiem pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż termin siedmiodniowy jest terminem, który nie podlega przywróceniu, zgodnie z art. 58 § 3 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1992/15, LEX nr 2 335 078, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1365/16, LEX nr 2 190 741). Obowiązkiem organu jest więc ustalenie, kiedy ustała przyczyna uniemożliwiająca dokonanie stronie czynności w ustawowym terminie, skoro pomiędzy datą formalnego doręczenia aktu administracyjnego a datą ustania przyczyny uchybienia terminu nie musi zachodzić tożsamość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2732/16, LEX nr 2 354 045 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2820/15, LEX nr 2 347 580). Jak wynika z akt sprawy, tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2015 r. został doręczony skarżącemu w dniu 2 lipca 2015 r. Pismo z dnia 18 stycznia 2016 r., którym skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz wniósł o przywrócenie terminu do ich złożenia, zostało złożone w dniu 19 stycznia 2018 r. Z porównania ww. dat jasno wynika, że złożenie tego wniosku było konieczne. Z treści pisma z dnia 18 stycznia 2016 r. wynika, że skarżący podjął działania zmierzające do znalezienia firmy, która podjęłaby się wykonania nałożonych na niego obowiązków. Do pisma dołączono opinię technika budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r., z której wynika, że stan techniczny przedmiotowej nieruchomości nie pozwala na dokonanie na niej jakichkolwiek prac konserwatorskich i robót budowlanych, oraz oświadczenie przedstawiciela firmy remontowo-budowlanej z dnia 11 stycznia 2016 r., w którym wskazano, że skarżący w lipcu 2015 r. zwrócił się do niego z prośbą o wykonanie prac budowlanych, i że po dokonaniu wizji lokalnej stwierdzono, że nie jest to możliwe ze względu na istniejące zagrożenie dla życia i zdrowia pracowników tej firmy. Słusznie więc organ przyjął, że [...] Konserwator Zabytków prawidłowo uznał wskazane przez skarżącego okoliczności za niemogące stanowić o przywróceniu terminu do wniesienia zarzutów. Odmowa wykonania nakazanych prac przez dwie firmy budowlane, do których w ciągu pół roku od daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego zwrócił się skarżący, nie uprawdopodabnia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zarzutów. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Wniosek taki należy złożyć w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Z oświadczenia skarżącego, dołączonego do wniosku o przywrócenie terminu, wynika że o braku możliwości przeprowadzenia prac zabezpieczających w przedmiotowym budynku przedstawiciel firmy remontowo-budowlanej informował skarżącego latem 2015 r. Skarżący wtedy, w celu zabezpieczenia swoich interesów, mógł starać się o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów. W związku z ustaleniem, że wniosek o przywrócenie terminu do zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym był spóźniony, w ocenie Sądu, zbędna była merytoryczna ocena ww. wniosku, dokonana przez organ. 9. Wobec przytoczonych przez organ w uzasadnieniu postanowienia argumentów oraz ww. stanowiska sądów administracyjnych, Sąd uznał rozstrzygnięcie Ministra za prawidłowe. Organ, w wyniku przeprowadzenia postępowania wstępnego, słusznie stwierdził, że należało odmówić skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów. 10. W związku z powyższym, zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.