VII SA/Wa 1279/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi [...] (dalej: "skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 14 grudnia 2018 r. skarżący, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w postaci elektrowni wiatrowej [...] oraz jej fundamentu na działce nr [...], obr. [...], gm. [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1, 2, 3 pkt 1, 2, 3, 4, 5 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tj. wobec wydania decyzji bez zachowania wymogów z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 34 ust. 1, 2, 3 pkt. 1, 2, 3, 4, 5 i ust. 4 Prawa budowlanego - bez projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego. Wojewoda ww. postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że żadna z działek nr [...], obr. [...], których właścicielem jest skarżący nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co oznacza, że nie jest on stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Na powyższe postanowienie Wojewody skarżący wniósł z zachowaniem terminu, zażalenie. Po jego rozpatrzeniu GINB wydał opisane na wstępie postanowienie, w którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w jego treści. Wyjaśnił bowiem, że w świetle brzmienia art. 61a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Z analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r., była już kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym. Ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy co do istoty jest więc niedopuszczalne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek [...], nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Ta decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2017 r., nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. GINB wskazał na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 k p a. wyjaśniając, że jej naruszenie przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Ten ostatni przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwi. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zdaniem GINB przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu, czy sądu w trybie stwierdzenia nieważności. W skardze na postanowienie GINB skarżący wniósł o jego uchylenie w całości zarzucając naruszenie art. 61a §1 k.p.a., art.157 § 2 k.p.a. oraz art.16 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. przez błędne przyjęcie tożsamości sprawy (i błędnego przyjęcia uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną); przez brak z urzędu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2017 r. i stwierdzenia nieważności tej decyzji wraz z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. ([...]) - w celu merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Ponadto skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r., oraz decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2017 r. i decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskazana w skarżonympostanowieniu sprawa wraz z rozstrzygnięciami, jako przeszkoda w merytorycznym rozstrzygnięciu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji (decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2017 r. i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r.), nie jest tożsama ze sprawą z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący podniósł, że nie brał udziału we wskazanym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, ani w postępowaniu zwykłym i nie był w postępowaniu uznany za stronę, w tym wskutek błędnego pominięcia w związku z błędnie ustalonym kręgiem stron postępowania związanym z obecnie wskazywaną przez skarżącego przyczyną nieważności, zatem nie zachodzi tożsamość podmiotowa. Zdaniem skarżącego z uwagi na wskazaną we wniosku przyczynę nieważności nie zachodzi również tożsamość przedmiotowa, gdyż w postępowaniu zwykłym i uprzednim postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozpatrywano sprawę bez uwzględnienia właściwego projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego. Skarżący podkreślił, że w sytuacji złożenia przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wskazywanej przez GINB uprzedniej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, jako przeszkody w merytorycznym rozpatrzeniu wniosku skarżącego - skarżony organ powinien rozważyć zasadność stwierdzenia z urzędu nieważności uprzedniej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. o pozwoleniu na budowę, stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z powyższego przepisu, przesłanką odmowy wszczęcia postępowania może być wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub istnienie innej uzasadnionej przyczyny, dla której postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyn, o których mowa w powyższym przepisie, ustawodawca nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje oczywiste, które w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, przy pierwszym zestawieniu żądanego wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, LEX nr 2599859). Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Zaznaczyć również należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, LEX nr 1989306). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, Lex nr 1219023). W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (patrz także R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, patrz też wyrok NSA z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1737/17 – publ. CBOSA). Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, LEX nr 2599859). W kontekście powyższych rozważań, wskazać trzeba, że przed organami nadzoru budowlanego toczyło się już postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w którym decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty. Z treści tej decyzji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że GINB oceniał kwestionowaną decyzję Starosty także w kontekście rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego tj. obowiązku przedstawienia przez inwestora projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia inwestycyjnego (na tę okoliczność wskazuje skarżący, jako brak tożsamości przedmiotowej sprawy). Wobec nieprzedstawienia na projekcie zagospodarowania terenu, planowanego na dalszych etapach przyłącza do istniejącej linii energetycznej, GINB stwierdził naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowalnego, które nie miało charakteru rażącego z uwagi na brak skutków społeczno – gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. W sprawie wystąpiła zatem przedmiotowa przesłanka odmowy wszczęcia nowego postępowania, określona w art. 61a § 1 k.p.a. (rozstrzygnięcie sprawy ostateczną decyzją, jako "inne uzasadnione przyczyny"). Powtórne badanie i analiza sprawy pod tym samym kątem, w zakresie tych samych twierdzeń oraz zarzutów nie jest dopuszczalne, stanowiłoby bowiem zaprzeczenie trwałości decyzji administracyjnej oraz godziłoby w zasadę powagi rzeczy osądzonej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 250/19 – Lex nr 2687919). Jakkolwiek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty zakończone decyzją GINB z dnia [...] grudnia 2017 r. toczyło się na wniosek innego podmiotu tj. [...], to zdaniem Sądu w sprawie wystąpiła również podmiotowa przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tożsamość podmiotowa to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Podkreślić należy, że adresatem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest inwestor, a więc [...] Sp. z o.o. w [...]; podobnie byłoby i w postępowaniu nieważnościowym wszczętym przez organ z urzędu. Nawet bowiem, gdyby organy I i II instancji uznały skarżącego za stronę, nie byłyby on adresatem decyzji (podobny pogląd odnaleźć można również w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 763/17 – publ. CBOSA). Trudno za uzasadniony uznać także zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów, polegający na tym, że GINB nie wszczął z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. po to, by po ich wyeliminowaniu z obrotu prawnego, móc merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego. Po pierwsze przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a, a po drugie żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, wobec braku zmiany w stanie faktycznym i prawnym oraz z uwagi na fakt wcześniejszego merytorycznego rozpatrzenia zarzutów dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę, GINB prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała inna przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcie postępowania, określona w art. 61a § 1 k.p.a. Skoro – jak zostało wykazane wyżej – organ miał nie tylko prawo, ale i obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego, to zarzuty naruszenia art. 7, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wskazane przepisy mają zastosowanie dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Jeżeli żądanie skarżącego zostało załatwione postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, to na tym etapie badania podania skarżącego wskazane przepisy nie miały zastosowania, a zatem nie mogły zostać naruszone. Niedopuszczalne jest bowiem prowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego w oparciu o art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przy jednoczesnej odmowie jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2437/13). Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.