VII SA/Wa 1386/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant st.spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2023 r. sprawy ze skargi R.T, W.T i B.T. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część I oddala skargę R. T., W. T., B. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod [...] - część I (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 5 grudnia 2008 r. Nr 210, poz. 8300), w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej ich współwłasność, tworzonej przez działki nr ew. [...] z obrębu [...] w zakresie, w jakiej nieruchomość ta przeznaczona została pod tereny oznaczone symbolami "ZP - tereny zieleni urządzonej" oraz "KPJ - tereny alei pieszo-jezdnych" i domagali się stwierdzenia nieważności: - § 4 ust. 18 uchwały, - § 4 ust. 23 uchwały, - § 10 ust. 1 uchwały co do "alei pieszo - jezdnych - KPJ"; - § 14 ust. 6 pkt 3 uchwały; - § 16 ust. 3 pkt 3 uchwały; - § 29 ust. 1 uchwały; - § 35 ust. 8 uchwały; oraz załącznika graficznego do uchwały, w zakresie w jakim obejmuje ich nieruchomość z przeznaczeniem pod "ZP- tereny zieleni urządzonej" (teren J2 ZP) oraz "KPJ - tereny alei pieszo-jezdnych’ (teren 10 KPJ). Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: 1) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu Cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez bezprawne i nieproporcjonalne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, uniemożliwienie jej zagospodarowania; 2) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), poprzez nadużycie władztwa planistycznego, ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności polegające na przeznaczeniu części nieruchomości pod powszechnie dostępne aleje pieszo-jezdne oraz zieleń urządzoną, 3) art. 2 ust. 1 i art 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez nieuzasadnione niezaliczenie alei pieszo-jezdnych do kategorii dróg publicznych; 4) art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez bezzasadne zaliczenie "alei pieszo-jezdnych" i "zieleni urządzonej" do celów publicznych; 5) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie części nieruchomości pod ciąg pieszo – jezdny (KPJ) niezgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które w tej części przewidywało zabudowę mieszkaniową. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej, w zakresie wskazanych wyżej ustaleń planistycznych dotyczących ich nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Rada [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu pod [...]-część I. Zgodnie z załącznikiem graficznym do przedmiotowego planu, istotna część ich nieruchomości przeznaczona została pod tereny: "ZP - tereny zieleni urządzonej" oraz "KPJ - tereny alei pieszo-jezdnych". Tereny te zajmują łącznie ok. połowę powierzchni nieruchomości. Na terenie oznaczonym symbolem "J2 ZP" uchwała zgodnie z § 4 ust. 18, przewiduje przeznaczenie podstawowe zieleń urządzoną - park oraz przeznaczenie dopuszczalne komunikacja piesza i rowerowa, usługi z zakresu gastronomii, sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury w formie urządzeń i obiektów terenowych lub obiektów małej architektury i pawilonów parkowych, przy czym powierzchnia zajęta przez nie, nie może przekraczać 5% powierzchni działki. Tereny zieleni urządzonej powinny być ogólnodostępne. Stosownie do § 4 ust. 23 uchwały, teren oznaczony symbolem "10 KPJ" przeznaczony został pod komunikację pieszą i rowerową oraz urządzenia techniczne związane z oświetleniem i odwodnieniem alei pieszo-jezdnych. Dopuszczone zostało przeznaczenie pod komunikację kołową - dojazdy do terenów oraz infrastrukturę techniczną. Zgodnie z § 35 ust. 8 uchwały (ustalenia szczegółowe), przeznaczenie na cele komunikacji: teren alei pieszo-jezdnych, teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - samodzielny ciąg pieszy (z dopuszczeniem ruchu kołowego) o szerokości w liniach rozgraniczających od 10,0 m do 25,5 m. Plan przewidział nowy ciąg komunikacyjny, pomimo, że wzdłuż zachodniej granicy ich nieruchomości przebiega istniejąca droga - ul. [...]. Wskazane wyżej przeznaczenie (ciągi komunikacyjne, w tym pieszo-jezdne oraz ogólnodostępna zieleń publiczna) wyłącza spod zabudowy i możliwości korzystania ok. 50% powierzchni nieruchomości skarżących. Uchwała narusza interes prawny skarżących wprowadzając nieproporcjonalne ograniczenia, niemające uzasadnienia w realizacji celu publicznego. W skardze podniesiono, że w odniesieniu do innej nieruchomości objętej zaskarżoną uchwały zapadły prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. IV SA/Wa 539/09 (stwierdzający nieważność uchwały między innymi w zakresie alei pieszo-jezdnych KPJ, tj. § 4 ust. 18 pkt 10, § 10 ust. 1) oraz z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. IV SA/Wa 670/10 (stwierdzający nieważności uchwały, co terenów zieleni urządzonej, tj. § 4 ust. 18 od pkt 1 do pkt 9 i pkt 11), dotyczące zapisów przedmiotowego planu. Ciąg pieszo-jezdny KPJ nie stanowił drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, a zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym było wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Nadto ciąg pieszo-jezdny z przeznaczeniem dla komunikacji pieszej i rowerowej jak i zieleń urządzona – park, pełnią tożsamą funkcję, która została powielona poprzez ustanowienie dwóch sąsiadujących terenów o podobnym przeznaczeniu. Projektowany ciąg pieszo-jezdny jest nowym ciągiem komunikacyjnym. Organ planistyczny nie wykazał przyczyn, które uniemożliwiałyby wykorzystanie istniejących ciągów komunikacyjnych, w szczególności ul. [...]. Przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny - 10 KPJ ma szerokość od 10,0 do 25,5 m. Brak było uzasadnienia dla ustanowienia ciągu komunikacyjnego o takiej szerokości. Dojazd do nieruchomości skarżących jak i działek sąsiednich jest zapewniony od ul. [...]. Uchwała narusza art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 KC. Przeznaczenie części nieruchomości pod teren zieloni urządzonej J2 ZP stanowiło rażące naruszenie przepisów u.p.z.p. i interesu prawnego skarżących. Uchwała wyklucza ogrodzenie tej części nieruchomości, która pozostać ma "ogólnodostępna". Brak było podstaw do zakwalifikowania takiego przeznaczenia terenu, jako celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Części nieruchomości zostały przeznaczone na funkcje publiczne, nie będące jednak celami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co oznacza brak rekompensaty i przymusowego ich przejęcia przez [...], w celu realizacji planu. Od uchwalenia planu minęło ponad 14 lat, a [...] nie podjęło działań zmierzających do realizacji na nieruchomości skarżących ustaleń planu miejscowego. Aktualnie nie ma podstaw, aby obszar przeznaczony pod zieleń urządzoną i ciągi komunikacyjne był uwzględniany przy wyliczaniu współczynników zabudowy dla tej części nieruchomości, która jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową (np. co do powierzchni biologicznie czynnej). W załączniku graficznym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, nieruchomość w części objętej planem z przeznaczeniem na KPJ, stanowiła teren M2.12 przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. W tym zakresie plan jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonym przez Radę [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zmienioną Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., uzupełnioną Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., ponownie zmienioną Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r., Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2014 r. oraz Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. Kwestionowany plan w zakresie w jakim wprowadza dla części nieruchomości przeznaczenie wynikające z symbolu J2 ZP i 10 KPJ, narusza interes prawny skarżących, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części. Rada [...] w odpowiedzi na skargę wnosiła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano, że skarżący wcześniej (28.10.2022 r.) wnieśli do WSA w Warszawie skargę w tej samej sprawie, która jest rozpoznawana pod sygn. VII Sa/Wa 2473/22. Natomiast odnosząc się do skargi merytorycznie, za bezzasadny uznano zarzut nadużycia władztwa planistycznego. Rada [...] wskazała, że podczas opracowywania projektu planu miejscowego, uwzględniono aspekty przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne. Ustaleń planistycznych dokonano również w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne. Teren Parku pod [...] to obszar, który nigdy nie był intensywnie zagospodarowany i zachował cechy pierwotnej rzeźby terenu. Ze względu na położenie konieczna była ochrona tego miejsca i dopuszczenie zabudowy tylko w ograniczonym zakresie. W granicach obszaru objętego planem znajduje się teren Skarpy [...]. Działki skarżących leżą w jej bezpośrednim sąsiedztwie. W opracowaniu ekofizjograficznym, które stanowiło materiał wyjściowy i wytyczną dla ustaleń planistycznych wskazywano, iż jest ona jednym z najbardziej wartościowych obiektów geomorfologicznych Warszawy i podlega ochronie. Praktycznie cały obszar Parku pod [...] znajduje się w strefie ochrony bezpośredniej Skarpy [...], w którym formy zagospodarowania i zabudowy musiały być podporządkowane eksponowaniu walorów skarpy. Walory krajobrazowe zbocza skarpy, w zależności od jej wysokości, ukształtowania rzeźby terenu na przedpolu oraz istniejących elementów zagospodarowania, są widoczne z odległości 200-300 m. Należało dążyć do jej wyeksponowania poprzez maksymalne otwarcia widokowe na skarpę. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania [...], które obowiązuje od 2006r., obszar planu stanowi część Systemu Przyrodniczego W.. Studium ustalało obowiązek zachowania w obszarze zabudowy 60% powierzchni biologicznie czynnej jako zieleni na gruncie rodzimym oraz 90% na wyznaczonych zgodnie ze studium terenach zieleni urządzonej ZP. Ponadto obszar planu wchodzi w skład W. Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Wojewody. Ze względu na charakter studium, jego większą ogólność niż plan miejscowy (skala 1:20 000), nie wskazano w nim wszystkich miejsc przeznaczonych pod tereny komunikacyjne, usługowe, sportowe, zieleń, parkingi itp. W takiej skali opracowania, nie ma możliwości określenia wszystkich przeznaczeń terenów, które w przyszłości mogą okazać się niezbędne w danej jednostce terenowej. Działki skarżących znajdowały się w Studium częściowo w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem ZP1 tj. w terenie zieleni urządzonej, a częściowo w terenie M2.12. tj. w terenie o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odnosząc się do zakazu grodzenia terenów zielonych, to dla terenu ZP1 - terenu zieleni urządzonej z oznaczeniem skarpy [...], w Studium wskazano: "W zagospodarowaniu obszaru należy uwzględnić wymagania ograniczenia wysokości związane z sąsiedztwem Skarpy [...] oraz znaczny udział zieleni parkowej, szczególnie w rejonie podskarpia." "W obszarze bezpośredniej ochrony stoku (...), ustala się: zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących, a także realizacji inwestycji celu publicznego w zakresie układu drogowo-ulicznego i infrastruktury inżynieryjnej, zakaz grodzenia". Zakaz grodzenia został wprowadzony w nawiązaniu do zapisów Studium, jak również z myślą o ochronie krajobrazu, dostępności terenów zielonych i zwiększenia atrakcyjności miejsca. Nowe tereny inwestycyjne zostały tak zaplanowane aby eksponować i udostępniać cenne przyrodniczo obszary i chronić je przed presją urbanistyczną. W planie określono rozplanowanie kwartałów urbanistycznych, przeznaczonych pod różne typy zabudowy z wyraźnym ukierunkowaniem zachodnich terenów opracowania na ekstensywną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Linie zabudowy w kwartale inwestycyjnym kształtują się w podobny sposób i podyktowane były chęcią wytworzenia równej pierzei wzdłuż zaprojektowanego układu komunikacyjnego. Teren w przeważającej części był terenem niezurbanizowanym, a poprzez zaprojektowanie nowej tkanki miejskiej dążono do uporządkowania jednostek inwestycyjnych z rozplanowaniem różnych funkcji. Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego wyznaczania ciągu pieszo-jezdnego 10KP, w sąsiedztwie istniejącej ul. [...], organ wskazał, że ul. [...] na wysokości działki skarżących przebiega w obszarze bezpośredniej ochrony stoku skarpy [...], a w wytycznych z ekofizjografii (str. 24) dotyczących "zagospodarowania rejonu Skarpy [...]" wskazano, iż w strefie "bezpośredniej ochrony geotechnicznej skarpy nie powinny być lokowane żadne obiekty kubaturowe stanowiące dodatkowe obciążenie i powodujące naprężenie w gruncie. Ponadto w strefie nie powinny być prowadzone sieci uzbrojenia podziemnego budowanego w wykopach. Szczególnie niebezpieczne dla strategiczności skarpy są wykopy o przebiegu równoleżnikowym do skarpy" W celu ochrony skarpy, ciąg pieszo jezdny został poprowadzony poza strefą bezpośredniej ochrony stoku skarpy [...], natomiast ulicę [...] przeznaczono tylko do ruchu pieszego. W opracowaniu ekofizjograficznym wskazano, że bardzo ważnym elementem ochrony skarpy jest jej zagospodarowanie zielenią. Konieczne było wprowadzenie urządzonego ciągu pieszego, a nie drogi. Szersze ciągi, wolne od zabudowy miały sprzyjać lepszemu przewietrzaniu i lepszej retencji. W odniesieniu do argumentu, że ciąg pieszo jezdny nie stanowi drogi publicznej, wskazano, że WSA w Bydgoszczy w wyroku z 23.09.2008 r., II SA/Bd 533/08, LEX nr 515618, uznał budowę ciągu pieszo-rowerowego za cel publiczny. Wprowadzenie do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) punktu 9c, uznającego za cel publiczny m.in. wydzielanie gruntów pod ciągi piesze potwierdza, że realizowano cel publiczny. Zgodnie z § 35 zaskarżonej uchwały każdy ciąg pieszo-jezdny został oznaczony jako teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - samodzielny ciąg pieszy z dopuszczeniem ruchu kołowego. Zatem sama uchwała określa go jako cel publiczny. Jeśli ciąg pieszo-jezdny miał okreslone parametry techniczne właściwe do zakwalifikowania go do dróg publicznych, to przed wprowadzeniem pkt 9c do art. 6 u.g.n., ciąg pieszo-jezdny mógł być zakwalifikowany jako cel publiczny - droga publiczna. Obecnie art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023r., poz. 344) wskazuje jako cel publiczny wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowę lub przebudowę. Organ gminy podkreślał, że aspekty przyrodnicze, odegrały kluczową rolę w rozwiązaniach planistycznych, a ciąg pieszo jezdny oznaczony symbolem 10KPJ ze względu na swoją lokalizację u podnóża skarpy [...], poza przeznaczeniem do obsługi komunikacji kołowej, może pełnić funkcję rekreacyjnego ciągu pieszego o walorach estetycznych, widokowych ale także, poprzez wyznaczenie w jego liniach rozgraniczających zieleńców (również na wysokości działek skarżących), miał zapewniać odpowiednie wsiąkanie wód deszczowych do gruntu. Nadto wskazano, że obszar tzw. Parku pod [...] pełni funkcje korytarza zasilająco-przewietrzającego w systemie wymiany i regeneracji powietrza w mieście. "Rola miejskiego systemu regeneracji i wymiany powietrza to umożliwienie przepływu, w kierunku śródmieścia, czystego powietrza z zewnętrznej strefy zasilającej i odprowadzanie zanieczyszczeń (...). Warunkiem efektywnego systemu jest zachowanie ciągłości obszaru bez istotnych barier mechanicznych i termicznych hamujących przepływ powietrza oraz brak źródeł emisji zanieczyszczeń" (opracowanie ekofizjograficzne do planu). Zabudowa miejska stanowi główną przeszkodę osłabiająca prędkość wiatru. Zdaniem autorów ekofizjografii (str. 30): "Można stwierdzić, że miejski system wymiany i regeneracji powietrza (kliny nawietrzające) może przyczynić się do wzrostu efektywności napływu czystego powietrza w kierunku centrum W., aż w 87% występujących w W. sytuacji pogodowych. Szczególnej uwagi nabiera ów system na terenach narażonych na inwersje, gromadzenie się zanieczyszczeń i pozostających w cieniu aerodynamicznym Skarpy [...] jak obszar tzw. Parku pod [...]." Już w planie ogólnym [...] z 1992 r. ze względu na specyficzne cechy środowiskowe tego obszaru i położenia, tereny te zostały włączone do podstawowego układu terenów tworzących strefę ekologiczną miasta oznaczoną symbolem (O) - wielofunkcyjne systemy przyrodnicze miasta. Także w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wskazano klin napowietrzający (system ekologiczny). W bliskim sąsiedztwie działki skarżących, plan wyznacza pasy zieleni na kierunku wschód-zachód, które wskazuje także Studium. Tereny te w związku z możliwością pełnienia funkcji rekreacyjnej, zostały otoczone ciągami pieszymi bądź pieszo-jezdnymi, dzięki czemu mogą być łatwo dostępne, ale także mogą pełnić funkcje powiązań przyrodniczych i korytarzy wymiany powietrza. Ustalenia planistyczne musiały różnicować zabudowę i ograniczać ją w najmniej korzystnych miejscach, ponieważ zainwestowanie kubaturowe, ma bardzo duży wpływ na wymianę powietrza. Wbrew twierdzeniom skarżących, Rada [...] działała zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie których ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Założenia planu miejscowego były wartościowane pod kątem dobra indywidualnego i dobra publicznego. Ingerencja w prawo własności skarżących nie jest nadmierna i nie uniemożliwia racjonalnej zabudowy. Brak jest podstaw do twierdzenia, że uchwała bezprawnie narusza interes skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi, uzasadnionego tym, że skarżący wnieśli już (28.10.2022 r.) skargę w tej samej sprawie, która zawisła w WSA w Warszawie pod sygn. VII Sa/Wa 2473/22, to należy stwierdzić, że wniosek ten był bezzasadny. Kwestię tę przesądził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. II OZ 284/23 – zapadłym po rozpoznaniu zażalenia R. T., W. T. i B. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 510/23 o odrzuceniu ich skargi na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] - uchylając zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odrzucenie skargi (w rozpoznawanej obecnie sprawie) z powodu stanu sprawy w toku zarejestrowanej pod sygn. akt VII SA/Wa 2473/22, w sytuacji, gdy ta ostatnia sprawa nie była poddana ocenie merytorycznej i aktualnie jest zakończona postanowieniem o odrzuceniu skargi (prawomocnym), stanowiło naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd uznał, że skarga została wniesiona w terminie, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Mający zastosowanie do oceny zaskarżonego planu, przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), przed nowelizacją, dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane zostało 28 grudnia 2022 r. i do 6 lutego 2023 r. nie została udzielona odpowiedź na to wezwanie, to skarga została wniesiona w terminie. Uwzględnienie skargi uzależnione było od jednoczesnego stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżących i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), rozwiązania oparte są na zasadzie równoważenia interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to, iż organ gminy uchwalając plan miejscowy, miał obowiązek wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Miało to szczególne znaczenie w przypadku wystąpienia kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości. Należy podzielić argumentację Gminy wskazaną w odpowiedzi na skargę - znajdującą oparcie w dokumentacji planistycznej, w której dla uzasadnienia przewidzianych dla nieruchomości skarżących przeznaczeń, powołano m.in. konieczność realizacji wymagań przyrodniczych, krajobrazowych, ochronę środowiskową, a więc tych wartości, które ujęte zostały w art. 1 ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p. Kwestionowany plan miejscowy, uwzględnia aspekty przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne. Ustaleń planistycznych dokonano między innymi w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne. Z pracowania tego wynikało, że teren Parku pod [...] nigdy nie był intensywnie zagospodarowany i zachował cechy pierwotnej rzeźby terenu. Ze względu na jego położenie konieczna była ochrona i dopuszczenie zabudowy tylko w ograniczonym zakresie. W obszarze objętym planem znajduje się Skarpa [...], a działki skarżących leżą w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Formy zagospodarowania i zabudowy musiały być podporządkowane eksponowaniu walorów skarpy. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania [...] uchwalonym przez Radę [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r., obszar planu stanowi część Systemu Przyrodniczego W.. Studium ustalało obowiązek zachowania w obszarze zabudowy 60% powierzchni biologicznie czynnej jako zieleni na gruncie rodzimym oraz 90% na wyznaczonych zgodnie ze studium terenach zieleni urządzonej ZP. Ponadto obszar planu wchodzi w skład W. Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Wojewody. W Studium działki skarżących, znajdowały się częściowo w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem ZP1 tj. w terenie zieleni urządzonej, a częściowo w terenie M2.12. - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odnosząc się do zakazu grodzenia terenów zielonych, to dla terenu ZP1 - terenu zieleni urządzonej z oznaczeniem skarpy [...], Studium przewidywało zakaz grodzenia. Zatem zakaz grodzenia został wprowadzony w nawiązaniu do ochrony krajobrazu i zapewnienia dostępności terenów zielonych. W odniesieniu do zarzutu bezpodstawnego wyznaczania ciągu pieszo-jezdnego 10KPJ, w sąsiedztwie istniejącej ul. [...], to organ przekonująco uzasadnił, że ul. [...] na wysokości działki skarżących przebiega w obszarze bezpośredniej ochrony stoku skarpy [...], a w wytycznych ekofizjografii (str. 24) dotyczących "zagospodarowania rejonu Skarpy [...]" wskazano, iż w strefie bezpośredniej ochrony geotechnicznej skarpy nie powinny być lokowane żadne obiekty kubaturowe stanowiące dodatkowe obciążenie i powodujące naprężenie w gruncie. W celu ochrony skarpy, ciąg pieszo jezdny został poprowadzony poza strefą bezpośredniej ochrony stoku skarpy [...], natomiast ulicę [...] przeznaczono tylko do ruchu pieszego. W opracowaniu ekofizjograficznym wskazano, że bardzo ważnym elementem ochrony skarpy jest jej zagospodarowanie zielenią. Konieczne było wprowadzenie urządzonego ciągu pieszego, a nie drogi. Szersze ciągi, wolne od zabudowy miały sprzyjać lepszemu przewietrzaniu i lepszej retencji. W odniesieniu do argumentu, że ciąg pieszo jezdny nie stanowił celu publicznego, to w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność stanowisk dotyczących kwalifikacji ciągów pieszo-jezdnych jako celu publicznego zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), w brzmieniu przed jego zmianą dokonaną ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. (ustawa o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2014 r., poz. 659). Zgodnie z § 35 zaskarżonej uchwały ciąg pieszo-jezdny został oznaczony jako teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - samodzielny ciąg pieszy z dopuszczeniem ruchu kołowego. Zatem sama uchwała określa go jako cel publiczny. W wyroku WSA w Bydgoszczy z 23.09.2008 r., sygn. II SA/Bd 533/08, LEX nr 515618, uznano ciąg pieszo-rowerowy za cel publiczny. Ciąg pieszo-rowerowy jest celem publicznym albowiem służy ogółowi społeczeństwa i jest ogólnodostępny. Określenie celów publicznych w art. 6 pkt 1-10 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wymaga niekiedy sięgnięcia do przepisów innych ustaw, w tym przypadku ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych" (tak NSA w wyroku z 6 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 750/12). Zgodnie z drugim stanowiskiem, ciąg pieszo-jezdny nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zatem nie jest celem publicznym w rozumieniu art 6 pkt 1 u.g.n. (WSA w Warszawie wyrok z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt: IV SA/Wa 240/08). Jeśli ciąg pieszo-jezdny miał określone parametry techniczne właściwe do zakwalifikowania go do dróg publicznych, to również przed wprowadzeniem pkt 9c do art. 6 u.g.n., ciąg pieszo-jezdny mógł być zakwalifikowany jako cel publiczny - droga publiczna. Obecnie art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023r., poz. 344) wskazuje wprost jako cel publiczny wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowę lub przebudowę. W okolicznościach tej sprawy istotne znaczenie ma pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 122/09, który odnosząc się do zarzutu, że ciągi pieszo-jezdne nie mają charakteru drogi publicznej i nie powinny być objęte planem zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił, że choć ciąg pieszo-jezdny jest drogą wewnętrzną i nie stanowi inwestycji celu publicznego, to tego rodzaju drogę należy zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Uprawnia do tego brzmienie art 143 ust. 2 u.g.n., zaliczające do urządzeń infrastruktury technicznej również "urządzenie albo modernizację drogi". Ciąg pieszo-jezdny na gruncie przepisów obowiązujących w dniu uchwalania zaskarżonego planu mógł być uznawany za cel publiczny, o którym mowa w art. 6 u.g.n. i jego ujęcie w tym planie nie naruszało przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu zewnętrznym. Wynika to nie tylko z zastosowania wykładni celowościowej art. 6 u.g.n., ale także z wykładni systemowej przepisów innych ustaw nakładających na gminę obowiązek wykonywania zadań własnych gminy, do których należą również zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Zatem wprowadzenie w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r., "dróg rowerowych" do katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n., a następnie dodanie w drodze ustawy z 9 października 2015 r. do tego artykułu pkt 9c wymieniającego wprost ciągi piesze, należy uznać za potwierdzenie przez ustawodawcę woli traktowania ww. przedsięwzięć, jako inwestycji celu publicznego. Z obecnej perspektywy, lokalizacja ciągów pieszo-jezdnych na nieruchomościach prywatnych, nie może być uznana za istotne naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych, a w konsekwencji przekroczenie władztwa planistycznego gminy, które powinno skutkować eliminacją postanowień tych planów z obrotu prawnego. Ustalanie przebiegu ciągu pieszo-jezdnego na działce skarżących, miało zatem swoje uzasadnienie w uprawnieniach przyznanych gminie. Kwestionowane w rozpoznawanej sprawie ustalenia zaskarżonego planu są zgodne z zasadą proporcjonalności. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano system roszczeń odszkodowawczych w razie, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 powołanej ustawy). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw. Dokonując oceny, czy plan zagospodarowania przestrzennego doprowadził do ograniczenia prawa własności, w szczególności wykluczył zabudowę nieruchomości, nie można tylko twierdzić, że prawo zabudowy potencjalnie istniało, ale konieczne jest uwzględnienie wszystkich uwarunkowań rzutujących na możliwość zabudowania konkretnej nieruchomości. Przy dokonywaniu kwestionowanych ustaleń planistycznych, aspekty przyrodnicze, odegrały kluczową rolę, a ciąg pieszo jezdny oznaczony symbolem 10KPJ ze względu na swoją lokalizację u podnóża skarpy [...], poza przeznaczeniem do obsługi komunikacji kołowej, mógł pełnić funkcję rekreacyjnego ciągu pieszego, a wyznaczenie w jego liniach rozgraniczających zieleńców (na wysokości działek skarżących), miało zapewniać odpowiednie wsiąkanie wód deszczowych do gruntu. Bardzo istotne było to, że obszar tzw. Parku pod [...] pełni funkcje korytarza zasilająco-przewietrzającego w systemie wymiany i regeneracji powietrza. Natomiast warunkiem efektywności tego systemu jest zachowanie ciągłości obszaru bez barier hamujących przepływ powietrza (opracowanie ekofizjograficzne do planu). W bliskim sąsiedztwie działki skarżących plan wyznacza pasy zieleni na kierunku wschód-zachód, które wskazano także w Studium. Tereny te w związku z możliwością pełnienia funkcji rekreacyjnej, zostały otoczone ciągami pieszymi bądź pieszo-jezdnymi, dzięki czemu mogą pełnić funkcje powiązań przyrodniczych i korytarzy wymiany powietrza. Naruszeniem władztwa planistycznego i przekroczeniem jego granic byłoby oderwanie się od stanu faktycznego nieruchomości objętych postępowaniem planistycznym, czego w tym przypadku Sąd nie stwierdził. Przyjęte rozwiązanie planistyczne mimo ingerencji w sferę prawa własności skarżących, były uzasadnione. Ustalenie ciągu pieszo-jezdnego i zieleni urządzonej nie nosi znamion dowolności. Tym samym nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego lub przekroczenia jego granic. Stosownie do art 32 ust. 2 Konstytucji RP, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw - w tym z własności - mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla zachowania bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznych, albo wolności i praw innych osób. Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Ograniczenia wprowadzone w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Kwestionowane przez skarżących zapisy planu mają racjonalne uzasadnienie i nie mogą być kwalifikowane jako naruszenie prawa własności - nastąpiły bowiem z uwzględnieniem interesu publicznego. Za naruszenie praw nie można uznać ustalenia funkcji danego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela. W odniesieniu do kwestii ewentualnego związania poprzednio wydanymi wyrokami (IV SA/WA 539/09, II OSK 1959/09, IV SA/Wa 670/10), to przypomnienia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 września 2019 r. sygn. IV SA/Wa 964/19, po rozpoznaniu skargi R. C. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...] w zakresie terenów J1ZP, 7 KDW oraz 6 KPJ, w części nieobjętej punktem I sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lipca 2009 r. (sygn. akt IV SA/WA 539/09) oraz punktem I sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 670/10). Sąd przypomniał wówczas, że podstawowym powodem uwzględnienia skargi, była konieczność usunięcia wewnętrznej sprzeczności aktu prawa miejscowego (po wydaniu wyroków w sprawach: IV SA/WA 539/09, IV SA/Wa 670/10), co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności w relewantnej części. Dalej Sąd podkreślił, że wyroki wydane w odniesieniu do działki nr [...] (IV SA/WA 539/09, IV SA/Wa 670/10) miały miejsce przed dodaniem punktu 9c do art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Analiza uzasadnień wyroków poprzednio wydanych wskazuje, że brak w przepisach prawa, kwalifikacji ciągów pieszych oraz parków jako cele publiczne był jednym z głównych argumentów na rzecz uwzględnienia skargi. W orzecznictwie wyjaśniono przy tym, że wspomniana zmiana art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (podobnie jak dodanie w 2014 r. do art. 6 pkt 1 tej ustawy, celu publicznego w postaci budowy dróg rowerowych) nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności planów miejscowych uchwalonych przed nowelizacją (np. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., II OSK 1565/16 oraz wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2345/14, CBOSA). W tym kontekście, wskazanym przez Gminę wartościom podlegającym ochronie przy uchwalaniu planu, należało dać prymat nad interesem skarżących, zwłaszcza jeśli zauważyć, iż są współwłaścicielami nieruchomość o powierzchni ponad 1 ha, której duża cześć położona jest na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem J8 MNE - z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna eksetsywną. Wprawdzie organ nie odnosił się do daty nabycia przez skarżących prawa własności tej nieruchomości, jednak z wpisów działu drugiego ksiąg wieczystych (wskazanych w skardze) wynika, że poszczególne działki nabyli po dacie uchwalenia zaskarżonego planu (rok 2013 i lata dalsze), co zdaniem Sądu również nie jest bez znaczenia w ocenie zarzutu niedopuszczalnego naruszenia ich praw. W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie sposób przyznać racji twierdzeniem skargi i dać prymat interesom ekonomicznym skarżących nad interesem publicznym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.