VII SA/Wa 1644/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, , Bogusław Cieśla (spr.), , , Sędzia WSA, Asesor WSA, , Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Iwona Ścieszka, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 czerwca 2022 r. nr 590/OPON/2022 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., Nr [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 j.t.) po rozpatrzeniu zgłoszenia S. Sp. z o.o. z dnia 7 kwietnia 2022 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu wolnostojącego urządzenia reklamowego - gotowego ekranu wraz z elementami mocującymi do istniejącego fundamentu, na terenie nieruchomości przy al. [...], dz. ew. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych, w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotem zgłoszenia były roboty budowlane związane z budową konstrukcji wolnostojącego urządzenia reklamowego - ekranu, na terenie nieruchomości przy [...]. Z załączonego rysunku konstrukcyjnego reklamy wynikało, że konstrukcja urządzenia reklamowego jest znacznych rozmiarów, ma ok. 7,20 m wysokości i 5,12 m szerokości. W danych technicznych wskazano: spawanie metodą MAG 135, kotwienie słupa do fundamentu na kotwy fajkowe M30, połączenie łoża IPE270 i słupa - na śruby M16, połączenie segmentów i łoża - śruby M12, połączenie w pionie pomiędzy segmentami - śruby M10, montaż belki poziomującej - śruby M10. Zdaniem organu z załączonego rzutu konstrukcyjnego wynika, że zakres robót objętych zgłoszeniem wykracza poza ramy przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 Iipcal994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ), nie mieści się w pojęciu "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych", w związku z czym na prace wymienione w zgłoszeniu wymagane jest uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej organ wskazał, że w myśl art. 2 pkt 16c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ) przez urządzenie reklamowe należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ustawione na gruncie urządzenia reklamowe, ze względu na stosowne rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23.06.06 r., II OSK 923/05, z 28.06.06r., II OSK 931/05, z 10.11.06 r., II OSK 1329/05, z 12.05.09 r., II OSK 735/08, z 20.06.08 r., II OSK 680/07, z 15.12.11 r., II OSK 1623/10). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w ustawie. W art. 29 - 31 Prawa budowlanego wymienione są enumeratywnie roboty budowlane podlegające wyłączeniu od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1, ale stosowanie wykładni rozszerzającej jest tu niedopuszczalne. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy Pr. budowlane wynika, że przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Zatem instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego dotyczy robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu czyli budową (wyrok NSA z 11.09.08 r., II OSK 982/07). Pojęcie "instalowania" nie jest zdefiniowane na gruncie ustawy Prawo budowlane, w języku potocznym "instalowanie czegoś" zakłada związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym wcześniej obiektem np. instalowanie krat na obiektach, ale nie jest to instalowanie na gruncie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że dla ustalenia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność zagłębienia w gruncie czy też technika w jakiej tego dokonano. Istotny jest stopień trwałości połączenia oraz to czy konstrukcja opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. (wyroki NSA z dnia: 12.05.2009 r., II OSK 735/08; 23.06.2006 r., II OSK 923/05; z 05.01.2011 r., II OSK 25/10). W tym przypadku mamy do czynienia z budowlą określoną w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Stanowisko, według którego wolno stojące urządzenie reklamowe stanowi budowlę jest jednolicie podzielane w orzecznictwie NSA (wyrok z 23.03.11 r., II OSK 514/10; z 12.10.11 r., II OSK 1433/10; z 12.10.11 r., II OSK 1405/10).  Jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, to wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest zgłoszeniem w rozumieniu art. 30 Prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., nr 590/OPON/2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przepisy Prawa budowlanego przewidują dwa odrębne powody wniesienia sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 5c jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu jest, zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno- budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, podając w uzasadnieniu, że zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem wykracza poza ramy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, nie mieści się w pojęciu "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" i wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem S. Sp. z o.o. dotyczy wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu wolnostojącego urządzenia reklamowego - gotowego ekranu wraz z elementami mocującymi do istniejącego fundamentu, na terenie nieruchomości przy al. [...], dz. ew. nr [...]. Z załączonego projektu budowlanego (konstrukcja), wynikało, że inwestor planuje realizację urządzenia reklamowego o znacznych rozmiarach: ok. 7,20 m wysokości i 5,12 m szerokości. W dokumentacji technicznej wskazano: spawanie metodą MAG 135, kotwienie słupa do fundamentu na kotwy fajkowe M30, połączenie łoża 1PE270 i słupa - na śruby M16, połączenie segmentów i łoża- śruby M12, połączenie w pionie pomiędzy segmentami - śruby M10, montaż belki poziomującej - śruby M10. Biorąc pod uwagę parametry techniczne projektowanego urządzenia reklamowego, organ odwoławczy stwierdził, że nosi on cechy budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. stanowi "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe". Przewidziane w projekcje roboty budowlane nie stanowią instalacji urządzenia reklamowego, o której mowa w 29 ust. 3 pkt 3 lit c) Prawa budowlanego, lecz stanowią budowę urządzenia wolnostojącego, trwale związanego z gruntem i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. O urządzeniach reklamowych stanowi art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c) Prawa budowlanego, ale przy kwalifikacji prawnej nie można pominąć wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych zaliczanych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego do budowli. W orzecznictwie przyjęto, że w świetle powyższych przepisów ustawy Prawo budowlane można wyróżnić dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę - ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest jedynie zgłoszenie właściwemu organowi, zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c). Odnosząc się do pojęcia "instalowanie" organ wskazał, że termin ten nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz zawiera takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli więc wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego". Przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3. Podstawowe znaczenie dla ustalenia czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, ma ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Przykręcenie śrubami elementów konstrukcyjnych, tworzących podstawę nośnika reklamowego do płyty fundamentowej, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, powoduje trwałe połączenie obiektu z fundamentem. Organ I instancji prawidłowo wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż rodzaj zgłoszonych prac - ze względu na ich skalę i charakter należy uznać za budowlę. Rodzaj zgłoszonych prac z uwagi na ich charakter obejmuje budowę, a nie instalację. Skarżąca S. sp. z o.o., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 czerwca 2022 r., w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowlanego. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, stwierdzenie, że nośnik reklamowy, stanowi obiekt trwale związany z gruntem, do powstania którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy miał on zostać przymocowany (zainstalowany), w dodatku nie do gruntu, lecz istniejącego uprzednio obiektu, 2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do twierdzeń odwołania, czy opis przedsięwzięcia zawarty w zgłoszeniu wykluczał zastosowanie przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane, 3) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia dokumentacji zdjęciowej dołączonej do odwołania, z której wynika, że nośnik reklamowy nie stanowi budowli, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: 4) art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do urządzenia reklamowego i uznaniu go za obiekt trwale związany z gruntem, 5) art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy konieczne było odniesienie się pojęcia "budowy" oraz "montażu" i "instalacji", o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane, 6) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, 7) art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wadliwe było stwierdzeniem organu, iż do posadowienia objętego zgłoszeniem nośnika reklamowego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Ze zgłoszenia z dnia 7.04.2022 r. wynikało, że do montażu urządzenia reklamowego wykorzystany zostanie istniejący wcześniej obiekt budowlany - fundament. Ponadto, aby urządzenie można było uznać za obiekt, do powstania którego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, musiałby on powstać w wyniku "budowy", zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane. W zgłoszeniu budowlanym jest mowa o tym, że urządzenie reklamowe ma powstać w wyniku montażu, tj. złożenia go z gotowych części - gotowego ekranu LED i elementów mocujących, które będą przytwierdzone do istniejącego fundamentu za pomocą śrub. Odłączenie urządzenia, nie spowoduje przy tym żadnych uszkodzeń, w fundamentach, czy też w gruncie, znajdującym się pod nim. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane, wolnostojące urządzenie reklamowe stanowi wprawdzie przykład budowli (jeżeli jest trwale związane z gruntem), lecz przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c posługuje się pojęciem "urządzenie reklamowe" bez rozróżnienia, czy chodzi o urządzenie reklamowe związane trwale z gruntem czy nie. Jeżeli uznać, iż urządzenie objęte zgłoszeniem byłoby trwale związane z gruntem, to nie oznacza jeszcze, że nie może ono powstać w wyniku instalacji. Wojewoda nie odniósł się do przedłożonej przez skarżącą dokumentacji zdjęciowej, przez co naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Błędna kwalifikacja inwestycji, jako budowy budowli trwale związanej z gruntem, zamiast instalacji urządzenia reklamowego, skutkowała brakiem zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane, który wprowadza jeden z wyjątków od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocenie Sądu podlegała decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 czerwca 2022 r., Nr 590/OPON/2022, utrzymująca w mocy decyzję wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia [...] Sp. z o.o., zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu wolnostojącego urządzenia reklamowego - gotowego ekranu wraz z elementami mocującymi do istniejącego fundamentu, na terenie nieruchomości przy al. [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Sąd podziela argumentację zaprezentowaną w wydanych w sprawie decyzjach oraz powołane w nich orzecznictwo. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., wniósł na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia, uznając, że zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem wykracza poza przypadek z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego - nie mieści się w pojęciu "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych", w związku z czym na prace wymienione w zgłoszeniu wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotna w tym kontekście była ocena prawna (kwalifikacja) zgłoszonego zamierzenia, które skutkować miało w istocie wykonaniem wolnostojącego urządzenia reklamowego na terenie nieruchomości przy al. [...]– ale z użyciem do tego celu gotowych elementów, zamocowanych śrubami do istniejącego wcześniej betonowego fundamentu. Gotowe urządzenie reklamowe miało mieć ok. 7,20 m wysokości i 5,12 m szerokości. Biorąc pod uwagę parametry techniczne projektowanego urządzenia reklamowego, organ słusznie stwierdził, że nosi on cechy budowli, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. stanowi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Okoliczność etapowania prac budowlanych koniecznych do powstania całości techniczno-użytkowej danej budowali, poprzez wykonywanie fundamentu wcześniej, a następnie połączenie całości śrubami nie może mieć istotnego znaczenia. Dlatego bezzasadne były twierdzenia skargi, że przedmiotowe urządzenie reklamowe było tylko montowane. Wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa związane z koniecznością zapewnienia obiektowi stabilności. Przewidziane w projekcje roboty budowlane nie stanowiły instalacji urządzenia reklamowego, o której mowa w 29 ust. 3 pkt 3 lit c) Prawa budowlanego, lecz budowę urządzenia wolnostojącego, trwale związanego z gruntem i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w ustawie. W art. 29 - 31 Prawa budowlanego wymienione są enumeratywnie roboty budowlane podlegające wyłączeniu od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 wymienionej ustawy i stosowanie wykładni rozszerzającej jest tu niedopuszczalne. Stosownie do art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Zatem instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego, dotyczy robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu czyli budową. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Reasumując nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.