VII SA/Wa 1679/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym ze skargi R.P. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia (...) znak (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz R. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 czerwca 2022 r. znak: DOP-WPN.61/159.2022.WŚP Minister Klimatu i Środowiska, powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia R. P., na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] maja 2022 r,, znak: [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzaił uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor [...] Parku Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...], powołując się na odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z realizacją urządzeń w rozumieniu art. 3 pkt. 9 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.), niezbędnych do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Na ww. postanowienie R. P. (dalej jako "skarżący") pismem z dnia 25 maja 2022 r. za pośrednictwem Dyrektora [...] Parku Narodowego wniósł zażalenie do Minister Klimatu i Środowiska. Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z dnia 20 czerwca 2022 r. znak: DOP-WPN.61/159.2022.WŚP, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia ww. zażalenia. Organ wskazał, że termin do wniesienia zażalenia na postanowienie, zgodnie z art. 141 § 2 w związku z art. 126 § 1 k.p.a., wynosi 7 dni i rozpoczął bieg w dniu 12 maja 2022 r., czyli następującym po dniu 11 maja 2022 r., w którym doręczone zostało postanowienie inwestorowi (ustalono na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy). Zażalenie zostało wniesione w dniu 25 maja 2022 r. (ustalono na podstawie daty stempla pocztowego na kopercie, w której przesłano zażalenie), tj. po upływie 7-dniowego terminu. Dzień 18 maja 2022 r. był ostatnim dniem do wniesienia zażalenia. Stwierdza się ponadto, że dzień ten był dniem robocżym. W związku z powyższym, wniesienie zażalenia po wskazanym terminie stało się bezskuteczne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. P. Zarzucił naruszenie art. 9 i art. 112 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez skarżącego w sytuacji, gdy postanowienie dnia [...] maja 2022r., od którego skarżący wniósł zażalenie nie posiadało żadnego pouczenia zarówno co do możliwości wniesienia zażalenia jak i terminu jego zniesienia. Wniósł o: - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zwrócenie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia; - stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; - zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że organ administracji rozpatrujący zażalenie w tym terminowość jego wniesienia powinien był zapoznać się w pierwszej kolejności z treścią skarżonego postanowienia, w szczególności w zakresie zawarcia w jego treści odpowiedniego pouczenia o możliwości, środkach i terminie jego zaskarżenia. Organ tego nie uczynił I weryfikując terminowość złożenia środka zaskarżenia uchybił zarówno treści art. 9 jak i art. 112 k.p.a. Otóż postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] maja 202 2r., od którego skarżący wniósł zażalenie nie posiadało żadnego pouczenia zarówno co do możliwości wniesienia zażalenia jak i terminu jego zniesienia. Brak pouczenia traktowany jest jak błędne pouczenie w rozumieniu art. 112 k.p.a. Takie naruszenie przez organ administracji publicznej obowiązków, nie różni się w skutkach od błędnego pouczenia. Przedmiotowe postanowienie nie wskazuje ani samego prawa do wniesienia zażalenia, ani terminu i trybu, w jakim zażalenie może zostać złożone, należy mówić o błędnym pouczeniu strony co do prawa złożenia zażalenia, a takie pouczenie nie może szkodzić stronie. W związku z powyższym zażalenie powinno zostać rozpoznane jako złożone z zachowaniem terminu. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za nieuzasadnioną i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Minister wskazał, że skarga nie zawiera żadnych zarzutów merytorycznych, stąd należy domniemywać, że skarżący co do zasady nie ma uwag odnośnie motywów rozstrzygnięcia. Jednakże Minister zauważył, że postanowienie z dnia [...] maja 2022 r. znak [...], którym Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie zawierało pouczenia, w związku z czym jego brak winien wywoływać skutki wydania błędnego pouczenia, stosownie do art. 112 k.p.a. Z uwagi na powyższe uznać należy, że strona korzystając z właściwych środków procesowych mógł uniknąć negatywnych skutków uchybienia terminu, jeżeli przyczyną tego uchybienia było błędne pouczenie organa W przypadku procedury administracyjnej środkiem takim jest wniosek o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia, który organ zobowiązany jest uwzględnić stwierdzając, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony). W zaistniałym stanie faktycznym skarżący nie złożył takiego wniosku, nie usprawiedliwił też niezachowania terminu, a jedynie złożył zażalenie na postanowienie, z uchybieniem terminu. Z uwagi na brak wniosku o przywrócenie terminu organ nie miał możliwości prawnej procedowania zażalenia. Jednocześnie na gruncie przyjętego w kontekście przepisu art, 112 k.p.a. orzecznictwa, gdy skarżący wniosek taki złoży, zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2022 r. znak [...], Dyrektora Parku, winno być procedowane w myśl zasady wyrażonej w cyt. art. 112 k.p.a. i rozpatrzone przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U . z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego w sprawie postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska stanowił art. 134 k.p.a. Odnosząc się do uregulowanej w art. 134 k.p.a. instytucji stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia), wskazać należy, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Art. 144 k.p.a. stanowi zaś, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z kolei w myśl art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Z powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem organu rozpatrującego zażalenie jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zażalenie nie jest obarczone brakami formalnymi i czy zostało złożone w terminie. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ odwoławczy może przystąpić do merytorycznego rozpoznania tego środka odwoławczego. Przy tym, użyte w powołanym art. 134 k.p.a. kategoryczne sformułowanie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy zażalenie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, dostępny w bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, gdy organ rozpatrujący zażalenie stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem określonego w art. 141 § 2 k.p.a. terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). W niniejszej sprawie bezsporne i nie negowane zarówno przez organ jak i skarżącego przez organ jest, że postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] maja 2022 r,, znak: [...], zaskarżalne w drodze zażalenia składanego w 7-dniowym terminie od dnia doręczenia postanowienia, zostało doręczone skarżącemu w dniu 11 maja 2022 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Skarżący zażalenie złożył w dniu 25 maja 2022 r. Co prawda w aktach sprawy brak jest koperty w której złożono zażalenie, jednak powyższej daty skarżący nie kwestionuje. Jednakże bezsporne jest także, że w ww. postanowieniu Dyrektor [...] Parku Narodowego skarżący nie zawarł jakiegokolwiek pouczenia zarówno co do możliwości wniesienia zażalenia jak i terminu jego zniesienia. Tym samym w niniejszej sprawie istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy błędne pouczenie w decyzji organu I instancji o prawie i terminie wniesienia zażalenia stanowi jedynie podstawę do złożenia odrębnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czy też oznacza, że taki wniosek nie jest konieczny do merytorycznego rozpoznania zażalenia wniesionego nawet po upływie ustawowego terminu, skoro strona nie została o prawie do wniesienia zażalenia pouczona przez organ prowadzący sprawę lub została pouczona wadliwie. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania (zażalenia) lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Na tle powołanego przepisu nie ma jednolitości poglądów w orzecznictwie sądowym co do sposobu traktowania odwołania (zażalenia) wniesionego przez stronę po terminie, jeżeli strona ta nie była pouczona o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie do pierwszego z poglądów ochrona strony przewidziana na podstawie art. 112 k.p.a. jest wprawdzie szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja lub brak pouczenia co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może stronie dawać żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Brak informacji co sposobu wniesienia środków prawnych nie oznacza, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna biegu w ogóle. Tym samym art. 112 k.p.a. dla strony błędnie pouczonej stanowi gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu. Takim środkiem jest złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu na skutek braku lub błędnego pouczenia (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1363/15, opub. w Lex nr 2277846; wyrok NSA z 7 września 2016 r. sygn. akt II FSK 2125/14, opub. w Lex nr 2143144; wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3250/15, opub. w Lex nr 2384089; wyrok NSA z 23 maja 2013 r. sygn. akt II FSK 1804/11, opub. w Lex nr 1328800; wyrok NSA z 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1330/12, opub. w Lex nr 1339582). Zgodnie zaś z innym poglądem, wynikające z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia należy traktować na równi z brakiem pouczenia. W przypadku błędnego pouczenia o prawie do złożenia środka zaskarżenia art. 112 k.p.a. przyznaje stronie prawo do skorzystania z takiego środka w trybie i terminie wskazanym w tym pouczeniu. Powołany artykuł z mocy prawa udziela stronie ochrony prawnej, a tym samym nie ma podstaw do odsyłania strony na inną drogę ochrony prawnej (np. poprzez złożenie prośby o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa. Potwierdza to treść art. 111 § 2 k.p.a. zgodnie z którym w sytuacji uzupełnienia decyzji co do pouczenia, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w tym zakresie, a nie od dnia doręczenia stronie decyzji nie zawierającej tego pouczenia. Analogicznie dla strony nie pouczonej, termin do jego wniesienia odwołania (zażalenia) nie rozpoczął biegu, a więc taka strona nawet uchybiwszy terminowi do wniesienia środka zaskarżenia na skutek braku pouczenia o przysługiwaniu takiego środka, może wnieść odwołanie) zażalenie w każdym czasie bez potrzeby dodatkowego składania wniosku o przywrócenie terminu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 633/19, opub. w LEX nr 2729010; wyrok WSA w Szczecinie z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 632/19, opub. w LEX nr 2750432; wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 193/11, opub. w Lex nr 121908; wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1553/11, opub. w Lex nr 1269625). Także w doktrynie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym błędne pouczenie strony o braku przysługiwania środka zaskarżenia lub brak pouczenia o przysługiwaniu środka zaskarżenia nie może prowadzić do negatywnych skutków dla samej strony, która z uchybieniem terminu wniosła odwołanie. Taka strona może skutecznie wnieść odwołanie w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa (A. Wróbel, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, wyd. 8, Warszawa 2020 r.). Powyższe drugie stanowisko znajduje akceptację także w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu administracyjnego, np.wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn.. akt I OSK 27/21 czy postanowienie NSA z dnia 29 lipca 2021 r. st=ygn. Akt II GZ 254/21. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sytuacji, w której dana norma prawna może podlegać odmiennej wykładni, Sąd w tej sprawie przychyla się do wykładni korzystniejszej dla strony. Argumenty bowiem wskazane powyżej w drugim z prezentowanych poglądów zasługują na akceptację. Skoro organ prowadzący postępowanie ustalił, że skarżący nie został prawidłowo pouczony ani o prawie do wniesienia zażalenia, ani o organie rozpoznającym zażalenie, jak również nie pouczono go prawidłowo o terminie wniesienia zażalenia, to takie postępowanie nie może szkodzić samej stronie. Stanowiłoby to wprost naruszenie art. 9 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu jest czuwanie, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu organ ma obowiązek udzielania takiej stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Brak pouczenia strony o prawie do wniesienia zażalenia stanowi także działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania do organu administracyjnego wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy na skutek braku jakiegokolwiek pouczenia skarżącego co do prawa do wniesienia zażalenia, wniesione przez tę stronę zażalenie podlegało merytorycznemu rozpoznaniu, a nie stwierdzeniu na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Tylko wobec strony prawidłowo pouczonej o prawie i terminie do wniesienia zażalenia, która wniosłaby ten środek zaskarżenia z uchybieniem terminu i bez składania odrębnego wniosku o jego przywrócenie, organ wydaje postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do skorzystania z tego środka zaskarżenia. Tym samym naruszono art. 134 w zw. art. 8,9 i 112 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne. Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylono zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.