VII SA/Wa 1727/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r, znak: [...] główny inspektor nadzoru budowlanego (dalej: GINB) na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia R. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z [...] stycznia 2017 r. R. S. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., znak: [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] (w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...]) w części dotyczącej oznaczenia lokalizacji inwestycji i określenia obszaru oddziaływania inwestycji i w tym zakresie orzekającą o obszarze oddziaływania inwestycji (który obejmuje działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2016 r. Wnioskodawczyni oparła swoje żądanie na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania R. S. wskazała, że jest właścicielem lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] i członkiem [...] w [...]. W odniesieniu do terminu, w którym powzięła wiedzę o decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. R. S. wskazała, że "o Decyzji dowiedziałam się od przedstawiciela spółki [...], gdy Decyzja została tej spółce doręczona". Z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. została doręczona [...](działającej w imieniu Wspólnoty [...] [...] w [...]) w dniu [...] grudnia 2016 r. W tym stanie rzeczy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 Kpa, został przez Wnioskodawczynię zachowany. Następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia z [...] kwietnia 2017 r. wskazano m.in., że "W ocenie Wojewody [...] brak interesu prawnego do wznowienia postępowania wynika wprost z treści podania. Ocena ta jest zarówno skutkiem kontekstu formalnego podania o wznowienie (interes wnioskodawczyni jest reprezentowany przez pełnomocnika jej wspólnoty mieszkaniowej) jak i materialnego (nie można stwierdzić partykularnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni)". Na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. R. S. wniosła, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie. Po dokonaniu analizy akt sprawy organ zażaleniowy stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] nie odpowiada przepisom prawa i zachodzą przesłanki do jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem GINB w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, aprobowany przez GINB, zgodnie z którym w przypadku wniesienia podania o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, należy wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a dopiero po jego wydaniu, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu sprawdzenie, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09, wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2397/11, wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11, wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12, wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, wyrok NSA z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1716/006, wyrok WSA w Białymstoku z 8 listopada 2016 r.,sygn. akt II SA/Bk 599/16, wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2938/15, wyrok WSA w Krakowie z 19 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr708/16). W związku z powyższym, skoro w niniejszym postępowaniu R. S., jako podstawę wznowienia postępowania wskazała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, to ocena, czy wnioskodawczyni jest stroną postępowania, winna mieć miejsce po wznowieniu postępowaniu. Tym samym stwierdzić należy, że badanie kwestii zaistnienia przesłanki wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, do czego w istocie sprowadza się rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, narusza art. 149 § 3 Kpa. W ocenie organu odwoławczego, mając a uwadze przywołany wyżej pogląd judykatury, stwierdzenie, że z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wystąpił podmiot nie posiadający przymiotu strony, powinno skutkować odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] wskazał, że w omawianej sprawie, "brak interesu prawnego do wznowienia postępowania wprost wynika z treści podania". GINB nie podzielił powyższej oceny. Zauważył, że organ wojewódzki oparł swe ustalenia odnośnie braku interesu prawnego wnioskodawczyni, nie tylko na treści jej wniosku, lecz przede wszystkim na ustaleniach faktycznych dotyczących wzajemnego usytuowania i odległości, jaka dzieli inwestycję od budynku, w którym R. S. jest właścicielem lokalu mieszkalnego. Wyjaśnił, że oceny oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość R. S., z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w tym zwłaszcza z uwzględnieniem § 13 i § 60 rozporządzenia, można było dokonać dopiero po wznowieniu postępowania i na podstawie dokumentacji projektowej, zgromadzonej w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. oraz Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2016 r. Wobec powyższego, z uwagi na konieczność ponownego zbadania sprawy przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnień kasacyjnych wynikających z art. 138 § 2 Kpa, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę na postanowienie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 roku wniósł inwestor spółka [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 148 § 2 k.p.a. oraz przepisów stępowania tj. art. 7, 77 k.p.a. poprzez uznanie, iż Wnioskodawczyni dochowała miesięcznego terminu od dnia dowiedzenia się o treści decyzji, podczas gdy w toku postępowania wskazywano, iż: Wnioskodawczyni jest członkiem Rady [...] tj. reprezentacji [...] pozostającej w bieżącym kontakcie z Zarządcą, Zarządca brał aktywny udział w postępowaniu przed Prezydentem Miasta [...] poprzez złożenie uwag do projektu, a także złożył odwołanie od wydanej decyzji Wojewody [...], Zarządca powiadomił Wnioskodawczynię o doręczeniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 roku w dniu [...] grudnia 2016 roku, tj. tego samego dnia kiedy zarządca decyzję otrzymał, co pozwala wnosić, iż Rada [...], a w tym Wnioskodawczyni, była na bieżąco informowana o stanie postępowania, miała pełną świadomość toczącego się postępowania i miała zapewnioną należytą reprezentację przez Zarządcę nieruchomości, przy jednoczesnym zaniechaniu przez organy administracyjne przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, b) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie treść złożonego wniosku o wznowienie pozwala na wznowienie postępowania i badanie interesu prawnego w toku postępowania wznowieniowego, podczas gdy zawarte w nim twierdzenia w sposób oczywisty nie polegają na prawdzie (w zakresie braku reprezentacji w toku postępowania przez zarządcę), nie zawarto w nim wskazania interesu prawnego wnioskodawczyni, a nadto z ich treści wynika jednoznaczny brak związku zarzutów stawianych przez wnioskodawczynię z podstawami wznowienia postępowania. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z zasadzeniem zwrotu kosztów postepowania. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżone postanowienie pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż kontrolowane postanowienie prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że żadne inne wady postępowania ani wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie sądu stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia R. S. na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania, - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było ustalenie, że organ I instancji dokonał zbadania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na którą powoływała się wnioskodawczyni przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, co doprowadziło do naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] wynika, że wnioskodawczyni zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jednakże nie posiada interesu prawnego do wznowienia postępowania gdyż lokal mieszkalny stanowiący jej własność znajduje się w budynku wielorodzinnym nr [...] przy ul. [...] w [...], w odległości ponad 100m od planowanej inwestycji, która polega na budowie budynków wielorodzinnych, czyli o tej samej funkcji co nieruchomość wnioskodawczyni. Zdaniem organu I instancji odległość oddziaływania planowanej inwestycji jest znacznie mniejsza niż przewidziana w § 13 ust 1 pkt 1 a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto planowany budynek usytuowany jest od strony północnej budynku, w którym znajduje się mieszkanie wnioskodawczyni i nie występuje zacienienie, o którym mowa w § 60 przywołanych warunków technicznych. Stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Natomiast, jeśli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda, na podstawie § 3 art. 149 k.p.a., decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Ustalenie legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przypadku gdy wnioskodawczyni powołuje się na naruszenie jej interesu prawnego jest przedmiotem ustalenia w toku rozpoznania (w drugim stadium postępowania w sprawie wznowienia postępowania). W stadium wstępnym niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych była wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powoływała się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. W stadium wszczęcia postępowania organ bada spełnienie wymogów formalnych podania, stosując przepisy o podaniach i konsekwencjach braków oraz bada zachowanie terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonane ustalenia w stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania są podstawą do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot, który nie uważa się za stronę albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, publ. LEX nr 484887). Biorąc powyższe pod uwagę, należało stwierdzić, że w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia, przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony winno było nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wymienionym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania. Odmawiając, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony - w sytuacji kiedy wskazano jako podstawę wznowienia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – organ I instancji naruszył dyspozycję art. 149 § 3, a także § 1 i 2 tego artykułu oraz art. 151 k.p.a. Naruszenie to zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyniło koniecznym uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017r (zob. także wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 218/06; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1778/06; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1753/08; wyrok NSA z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1214/08). W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził wadliwie postępowanie wyjaśniające w zakresie badania czy wnioskodawczyni posiada przymiot strony i zrobił to bez wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a, co prawidłowo stwierdził organ II instancji kwalifikując powyższe naruszenia jako istotne naruszenie procedury administracyjnej, które uzasadniają zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.