VII SA/Wa 1738/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 grudnia 2011 r. nr XXIX/624/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru Ursynowa Północnego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] w W. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" w W. (dalej: Spółdzielnia, skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy (dalej również jako: organ) z dnia 15 grudnia 2011 r. nr XXIX/624/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru [...] (dalej: uchwała w sprawie m.p.z.p.). Zakres ten obejmował: [...]. Dla terenu [...]. Dla terenu [...] . Dla terenu [...] i symbolu [...] na rysunku planu, dotyczących dróg na działkach o numerach ewidencyjnych [...] ([...]) i [...] ([...]) z obrębu [...] w W. (będących w zarządzie i we współwłasności skarżącej wraz z właścicielami wyodrębnionych lokali), które położone są w terenie objętym ustaleniami uchwały. Ww. uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj.: 1) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wprowadzenie w [...], [...] i [...] zaskarżonej uchwały dróg wewnętrznych, będących współwłasnością skarżącej jako ogólnodostępnych ze szczególnymi warunkami zagospodarowania terenu oraz ograniczeniami w użytkowaniu przez skarżącą, podczas gdy nie jest to element zagospodarowania terenu mieszczący się i związany z przyjętym przeznaczeniem dla terenu, na którym znajdują się działki Spółdzielni i zasadami jego zagospodarowania oraz teren, który ma być zajęty przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, powinien być określony jako droga wewnętrzna, będąca w użytkowaniu wyłącznie właścicieli tych nieruchomości; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie władztwa gminy i naruszenie zasady proporcjonalności, podczas gdy zorganizowanie prawidłowo funkcjonującej komunikacji na terenie podległym kompetencji gminy, zaspokajanie potrzeb mieszkańców gminy w ramach realizacji zadań własnych oraz projektowanie przeznaczenia określonych terenów w planie zagospodarowania na ten cel, powinno co do zasady, ze względu właśnie na obowiązki leżące po stronie gminy, uwzględniać wykorzystanie na ten cel terenów publicznych, prywatnych zaś tylko w niezbędnym zakresie, z możliwością uzyskania adekwatnego do poniesionego uszczerbku odszkodowania, podczas gdy przepis ten naruszono i bezprawnie wprowadzono na terenach skarżącej Spółdzielni ogólnodostępne drogi wewnętrzne, naruszając bezpieczeństwo, zwiększając hałas komunikacyjny i inne negatywne skutki dla mieszkańców Spółdzielni, kosztem właścicieli nieruchomości bez stosownej rekompensaty dalece ingerując w prawo własności Spółdzielni, ograniczających potencjał inwestycyjny jej działek ograniczając jej prawa i sposób zagospodarowania tego terenu; 3) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez orientacyjne wskazanie przebiegu terenu, którego przeznaczeniem są ogólnodostępne drogi wewnętrzne i który nie został wyznaczony w sposób niebudzący wątpliwości liniami rozgraniczającymi, podczas gdy obowiązkiem gminy jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w sposób jednoznaczny i powinien zostać wyznaczony w sposób niebudzący wątpliwości liniami rozgraniczającymi; 4) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy poprzez brak spójności w części tekstowej uchwały oraz niejednoznaczność ustaleń zawartych w części tekstowej i rysunku planu w [...]. Dla terenu [...]. Dla terenu [...]. Dla terenu [...] i symbolu [...] zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów, podczas gdy obowiązkowe ustalenia w tym zakresie powinny być precyzyjne i jednoznaczne, nie zaś wzajemnie wykluczające się, bądź sformułowane w sposób daleko nieprecyzyjny oraz część tekstowa uchwały musi zaś być zgodna z rysunkiem planu. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie m.p.z.p. w zaskarżonej części, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej złożenie po upływie terminu wynikającego z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: ustawa zmieniająca) nowe brzmienie otrzymał art. 52 p.p.s.a., art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: u.s.g.). Na mocy art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest uchwała w sprawie m.p.z.p. podjęta 15 grudnia 2011 r., a więc przed 1 czerwca 2017 r. Dlatego do skargi Spółdzielni wniesionej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. znajduje zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, publ. ONSAiWSA 2007/3/60 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16). Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., w przypadkach gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę wnosiło się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na złożone uprzednio przez stronę skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, którym w niniejszej sprawie jest przedmiotowa uchwała w sprawie m.p.z.p., wyczerpanie środków zaskarżenia - przed wniesieniem skargi do sądu następuje poprzez wezwanie właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu wydanym w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (publ. OSA 2003/1/2), że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (por. również postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II OZ 416/23, z 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 913/16, z 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15, z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, wszystkie publ. cbosa, z 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 596/12, publ. LEX nr 1138206, z 20 września 2006 r., sygn. akt II GSK 212/06, publ. LEX nr 927309). Podkreśla się również, że wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest surogatem środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Wezwanie to jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń (por. postanowienie NSA z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 426/17, publ. LEX nr 2281578). Ten sam podmiot nie może więc powtórnie złożyć wezwania do usunięcia naruszenia prawa do tego samego organu w sprawie dotyczącej tej samej uchwały. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołanie czy zażalenie) nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej, niż podmioty, którym z powodu specyfiki postępowania przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 446/14, publ. cbosa). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że skarżąca wezwała Radę Miasta Stołecznego Warszawy do usunięcia naruszenia prawa dwukrotnie, tj. pierwsze takie pismo z 18 marca 2024 r. wpłynęło do organu 21 marca 2024 r. i wskazywało naruszenie prawa na działkach Spółdzielni nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w W., wskazując, że są one objęte terenami oznaczonymi w planie jako [...] i [...] oraz symbolem [...]. Drugie pismo z 29 kwietnia 2024 r. wpłynęło do organu 6 maja 2024 r. i wskazywało naruszenie prawa na działce skarżącej nr [...] z obrębu [...] w W., wskazując, że jest ona objęta terenem oznaczonym w planie jako [...] i symbolem [...]. Oba wezwania odnoszą się do tego samego interesu prawnego skarżącej dotyczącego jej nieruchomości nr [...] i nr [...], w których kwestionowała prawidłowość ustalenia dróg wewnętrznych, w szczególności ich ogólnodostępność. Bez znaczenie przy tym jest, że w każdym z tych wezwań skarżąca kwestionowała inną jednostkę redakcyjną uchwały w sprawie m.p.z.p. Na żadne z tych wezwań organ nie udzielił odpowiedzi, a Spółdzielnia złożyła przedmiotową skargę 7 czerwca 2024 r. (data nadania na poczcie). . W związku z powyższym termin do wniesienia skargi, zgodnie z art. 56 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji powinien być liczony od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc 60 dni od 21 marca 2024 r. (tj. do 20 maja 2024 r.). Ponowne złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez skarżącą pismem z 29 kwietnia 2024 r. nie mogło otworzyć drogi do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Tak samo pismo Przewodniczącej Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 10 maja 2024 r. (doręczone Spółdzielni 17 maja 2024 r.) o przekazaniu Prezydentowi ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą w sprawie m.p.z.p. nie stanowiło merytorycznej odpowiedzi i nie wpłynęło na przedłużenie terminu do wniesienia skargi (niezasadne stanowisko skarżącej zawarte w piśmie z 1 sierpnia 2024 r.). Podsumowując należy stwierdzić, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością procesową, której nie można powtarzać wielokrotnie bez ograniczeń, przysługuje stronie tylko raz, a skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest spóźniona. Przedmiotowa skarga została wniesiona 7 czerwca 2024 r., w sytuacji kiedy termin do jej wniesienia minął 20 maja 2024 r., a więc po upływie 77 dni od wpływu do organu pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wobec czego należało ją odrzucić jako spóźnioną. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., postanowił jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 2 postanowienia).