VII SA/Wa 1825/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Politechniki W. z siedzibą we W. w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie [...] Politechniki W. przy ul. [...] we W. (dz. nr 25/1, 28/3, 26/4, 20/1; AM-34; obręb [...]) udzielił warunkowego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu oraz określił warunki jego użytkowania. Pismem z dnia 5 marca 2007r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" we W. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, podnosząc, iż inwestor - Politechnika W. na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2001r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę [...] Politechniki W. zobligowany został do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu inwestor powinien zatem uzyskać decyzję zezwalającą na użytkowanie obiektu, tymczasem faktyczne użytkowanie miało miejsce jeszcze przed wydaniem zakwestionowanej obecnie decyzji. Wnioskodawca podniósł, iż o wydaniu tej decyzji dowiedział się dopiero z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007r. umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2001r. udzielającej pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Wojewoda [...] wskazał jako przyczynę umorzenia postępowania odwoławczego właśnie fakt wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. udzielającej warunkowego pozwolenia na użytkowanie. Skoro zaś przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego było wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2007r., to zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" ma ona interes prawny, aby wszcząć postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Wydanie tej decyzji uniemożliwiło bowiem merytoryczne rozpoznanie odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazano, iż w myśl przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja zezwalająca na użytkowanie obiektu budowlanego może być wydana wyłącznie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy. W niniejszej zaś sprawie organ nadzoru budowlanego nie mógł pozytywnie ocenić istnienia przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, jeżeli przeprowadził postępowanie kontrolne w rozumieniu przepisu art. 59a ustawy Prawo budowlane, gdyż budowa była prowadzona na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem wnioskodawcy organ nadzoru budowlanego albo w ogóle zaniechał przeprowadzenia kontroli realizacji budowy, albo celowo pominął bezsporny fakt jej realizacji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W obu przypadkach stanowi to rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego, a to w konsekwencji stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia [...] stycznia 2007r. udzielającej warunkowego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2007r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia - na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" we W. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż przed wszczęciem niniejszego postępowania administracyjnego zobligowany był do zbadania, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Zgodnie z przepisem art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego przesądzają przepisy prawa materialnego, które przewidują w sprawie danego podmiotu możność prowadzenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Ustawodawca w przepisie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118), mającym charakter przepisu szczególnego wobec przepisu art. 28 kpa, dodanym w wyniku nowelizacji z dnia 27 marca 2003r., ograniczył do inwestora krąg podmiotów mogących mieć status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Przepis ten jako mający charakter bezwzględnie obowiązujący, wykluczył w sprawach z zakresu pozwoleń na użytkowanie możliwość traktowania jako stronę postępowania inne poza inwestorem podmioty. Organ podniósł, że wskazana nowelizacja w przepisie art. 7 ust. 1 stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem złożenie wniosku w dniu 9 marca 2007r., czyli po wejściu w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane oznacza, że zastosowanie ma wskazana, powstała w wyniku nowelizacji, norma prawna. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie można wskazać na interes prawny, upoważniający Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" we W. do zakwestionowania pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] września 2007r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, bowiem nie pochodził od strony postępowania. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy podniósł, iż w orzecznictwie dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Organ wskazał ponadto, iż bezspornym jest, że żądaniem podmiotu składającego wniosek z dnia 5 marca 2007r. było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na jego wniosek, a nie z urzędu. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wprawdzie może być wszczęte z urzędu, ale uprawniony do wszczęcia takiego postępowania organ samodzielnie przesądza, czy na podstawie wniosków nie pochodzących od strony dokona wszczęcia postępowania. Kierowana do organu sygnalizacja o okolicznościach wskazujących na nieważność danego aktu nie jest dla organu wiążąca. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" we W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7 i art. 8 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisu art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa, art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" występuje w postępowaniu nadzwyczajnym jako strona w znaczeniu materialnym na podstawie przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, podczas gdy wspólnota występowała w niniejszej sprawie jako strona w znaczeniu procesowym, subiektywnym. Wniosek z dnia 5 marca 2007r. należało rozpoznać jako wniosek strony w rozumieniu przepisu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa lub ewentualnie potraktować jako powiadomienie organu o przyczynach skutkujących koniecznością wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w doktrynie prawa administracyjnego wykształciły się dwa przeciwstawne poglądy na koncepcję legitymacji procesowej strony - obiektywna (osadzona w przepisach prawa materialnego) i subiektywna (utożsamiająca stronę z kategorią prawa procesowego). Skarżąca wskazała, iż organ administracyjny w niedopuszczalny sposób zastosował do postępowania nadzwyczajnego normę Prawa budowlanego odnoszącą się stricte do postępowania zwykłego, wskutek czego dokonał niedopuszczalnego zawężenia pojęcia "strony postępowania nadzwyczajnego" do strony w znaczeniu materialnoprawnym i tym samym uniemożliwił Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" obronę jej praw w postępowaniu administracyjnym. W ocenie strony skarżącej złożenie przez nią wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie stało w sprzeczności z treścią przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Stronę skarżącą uznać bowiem należy za stronę postępowania administracyjnego w znaczeniu szerokim, procesowym. W procesie inwestycyjno-budowlanym jest nią również właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, zabiegający o interesy chronione przepisami Prawa budowlanego oraz regulujące zagospodarowanie przestrzenne. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego rzeczywiście stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych reguł postępowania administracyjnego, ale tylko i wyłącznie w odniesieniu do podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął natomiast okoliczność, iż żaden przepis Prawa budowlanego nie zawęża podmiotowo postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem strony skarżącej nawet jednak gdyby przyjąć, iż Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" nie ma przymiotu strony (w znaczeniu procesowym) w postępowaniu nadzwyczajnym to należy uznać, iż złożony przez nią wniosek mógł stanowić podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu. Skarżąca podniosła, iż w złożonym piśmie wszczynającym postępowanie powołała się ogólnie na przepis art. 157 kpa, stosownie do którego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanych w przepisie art. 156 kpa organ ma obowiązek wszcząć z urzędu nadzwyczajne postępowanie w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zawierającej kwalifikowane wady. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był rozpatrzyć takie pismo pod kątem powiadomienia o przyczynach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie poczyniły natomiast jakichkolwiek ustaleń co do możliwości wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną lub gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym, samodzielnym postępowaniem, a zatem jego stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego decyzją badaną w trybie nadzorczym, ale także każdy, kto wykaże swój interes prawny. O tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest więc interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, taki pogląd prezentowany jest powszechnie w orzecznictwie sądowoadaministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2006.03.30 II GSK 15/05 Lex nr 197241, z 2006.02.09 II OSK 357/05 Lex nr 194900, z 2005.12.09 II OSK 310/05 Lex nr 190891, z 2006.10.25 II GSK 163/06 Lex nr 274855, z 2006.03.29 II OSK 679/05 Lex nr 198347, z 2006.02.08 I OSK 427/05 Lex nr 194358, z 28.09.2006r. II OSK 726/06 Lex nr 203457, wyroki WSA w Warszawie: z 2006.05.05 VI SA/Wa 24/06 Lex nr 276747, z 2006.03.30 II SA/Wa 1719/05 Lex nr 197613, z 2006.03.30 VI SA/Wa 2048/05 Lex nr 197261, z 2006.03.29 VI SA/Wa 2401/05 Lex nr 223329, z 2006.03.09 VII SA/Wa 1626/05 Lex nr 227773, z 2006.01.20 IV SA/Wa 1928/05 Lex nr 220823 i in.). Interes prawny w takim rozumieniu oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania nie decyduje więc sama wola czy subiektywne przekonanie podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako prawny. W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo przyjęły, że Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" we W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. Podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania nadzorczego musi wskazać przepis prawa materialnego, z którego wywodzi swe żądanie. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" takiego przepisu nie wskazała, natomiast wywodzi ona swoje uprawnienie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z faktu, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2001r. udzielającej pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, uzasadniając umorzenie faktem wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" skoro postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę umorzono z uwagi na udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji, to ma ona interes prawny, aby wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na użytkowanie, bowiem jej wydanie uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Pogląd taki jest nieuzasadniony, sytuacja ta nie stwarza dla skarżącej wspólnoty uprawnienia do wszczęcia postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Skoro skarżąca nie wykazała interesu prawnego opartego na prawie materialnym, jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł być rozpoznany merytorycznie. Bezzasadny jest też zarzut strony skarżącej, iż organy błędnie uznały, że żądaniem Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" wynikającym ze złożonego wniosku było wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na jej wniosek, podczas gdy należało je potraktować jako powiadomienie organu o przyczynach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, iż intencją strony skarżącej było prowadzenie postępowania nadzorczego na jej wniosek. Wynika to jednoznacznie z treści wniosku z dnia 5 marca 2007r. , zauważyć ponadto należy, iż był on sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji prawidłowo przyjęły, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...] nie mogło być wszczęte na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" . Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).