VII SA/Wa 1876/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego instalacji tymczasowej wolnostojącej tablicy reklamowej skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie instalacji tymczasowej wolnostojącej tablicy reklamowej typu S-18 na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tymczasowej wolnostojącej tablicy reklamowej typu S-18 na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu ww. zgłoszenia Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 poz. 1409 z późn. zm.), dalej Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec planowanych robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. na powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267 z późn. zm.), dalej k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę stosownie do art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wyjaśnił, że ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od ww. zasady. Są one określone enumeratywnie, tj. mają formę listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem z dnia [...] maja 2014 r. - jak wynika z dokumentacji sprawy oraz decyzji organu I instancji - przewiduje realizację wolnostojącej konstrukcji nośnej urządzenia reklamowego - tablicy reklamowej o wymiarach 6,00 m x 3,00 m, o wysokości 8,00 m od wierzchu stopy fundamentowej do krawędzi ramki górnej, przymocowanej do konstrukcji rury stalowej kotwionej do stopy fundamentowej prefabrykowanej o wymiarach 2,80 m x 2,80 m x 0,85 m na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W ocenie Wojewody [...], organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Planowane roboty budowlane dotyczą budowy budowli w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, które nie zawierają się w zamkniętym katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisami art. 29 ust. 2 pkt 6 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remontowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wojewoda [...] podzielił stanowisko Prezydenta [...], że wielkość projektowanego urządzenia reklamowego, jego masa całkowita jak i osadzenie na gruncie świadczą o tym, że zgłoszona inwestycja jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym. Wskazał, że o tym, czy obiekt (urządzenie reklamowe) jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06. Ponadto zauważył, że z akt sprawy wynika, iż objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, sił przyrody. Zatem wielkość projektowanej reklamy, jak i sposób związania z gruntem, świadczy o tym, że jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozmiar i charakter prac przewidzianych w projekcie technicznym dla ustawienia przedmiotowej konstrukcji oraz okoliczność, że na skutek tych prac powstaje nowy (od podstaw) w określonym miejscu obiekt budowlany uzasadnia uznanie, iż jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagająca pozwolenia na budowę. Powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07, wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt. II OSK 735/08, wyrok NSA z dnia 4 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1361/08). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż wykonanie tego typu urządzeń reklamowych - trwale związanych z gruntem - nie można uznać za "instalowanie". Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, iż roboty budowlane związane z wykonaniem tego typu urządzenia reklamowego to budowa, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Zaznaczył przy tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. wskazał, że odnośnie wykładni przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06 i z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 186/07. NSA zaznaczył "iż w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite i utrwalone w związku z tym brak jest podstaw do kierowania zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów". W ocenie organu odwoławczego decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. odpowiada prawu i nie ma podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w zaskarżonej decyzji. W skardze na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. [...] w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.  W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że wyrok NSA z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06, na który powołał się Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu utrzymującym w mocy decyzję Prezydenta [...] jest jednym z wyroków, który dokonał zmiany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Polemizowała z tym wyrokiem, uznając za prawidłową interpretację zawartą w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 31/05, którego fragment uzasadnienia obszernie zacytowała. Skarżąca nie zgadza się z interpretacją prawa przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wskazała, że użycie przez ustawodawcę słów: "trwałe związane z gruntem" oznacza, że ustawodawca wymaga istnienia jakiegoś rozwiązania technicznego powodującego związanie urządzenia reklamowego o charakterze trwałym, czyli takim, że rozłączenie urządzenia reklamowego od gruntu powoduje zniszczenie tego rozwiązania technicznego. Do interpretacji tego zapisu nie jest konieczne szukanie logiki ustawy, wystarczy zwykłe znaczenie użytych przez ustawodawcę słów. O tym, czy dany przedmiot nie przewraca się lub nie przesuwa się decyduje jego masa, ale nie ma to nic wspólnego z trwałym połączeniem z gruntem. Właśnie w celu związania w sposób trwały z gruntem przedmiotów o niedostatecznej masie, stosuje się techniczne rozwiązania powodujące, że przedmiot taki nie przewraca się lub nie przesuwa pod wpływem czynników atmosferycznych. Podniosła, że ustawodawca w Prawie budowlanym nie używa określeń jakie stosuje Wojewoda [...] i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które mają świadczyć o trwałym związaniu z gruntem jak stabilne posadowienie, czy trwałą i odporną konstrukcję. Na koniec skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt KP 7/09, zgodnie z którym: "2.2. Na gruncie obowiązującego Prawa budowlanego, część inwestycji nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Jest to uproszczona forma reglamentacji administracyjnej procesu budowlanego, a art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje jej stosowanie w enumeratywnie wskazanych przypadkach. (...) Dotyczy on również remontów istniejących obiektów i urządzeń budowlanych, docieplania niższych budynków, instalowania tablic i urządzeń reklamowych, a także wykonywania niektórych urządzeń melioracji wodnych oraz budowy ogrodzeń o określonych parametrach i budowy obiektów małej architektury. Wymienione w przepisach inwestycje wymagają dla swej legalności jedynie zgłoszenia odpowiedniemu organowi zamiaru wykonania określonych robót, a planowana inwestycja musi spełniać warunki określone prawem budowlanym (w szczególności w przepisach techniczno-budowlanych). (...) Zgłoszenie budowy jako instytucja prawna jest niewątpliwie wystarczająco skutecznym rozwiązaniem w odniesieniu do przedsięwzięć budowlanych o mniej skomplikowanym charakterze i znikomym oddziaływaniu na otoczenie." W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie powzięto wątpliwości, które powzięte są w dużej części orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i podniesiono, że zgłoszenie jest wystarczająco skutecznym środkiem prawnym w odniesieniu do przedsięwzięć budowlanych o mniej skomplikowanym charakterze - a do takich niewątpliwie należy zaliczyć instalacje urządzeń budowlanych, których instalacja polega na ustawieniu podstawy betonowej i przykręcenia do niej słupa lub słupów oraz tablicy ekspozycyjnej. To właśnie z tego względu ustawodawca w 1997 r. dokonał zmiany art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, aby odformalizować postępowanie dotyczące uzyskania zezwolenia na budowę nieskomplikowanych technicznie urządzeń budowlanych z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca podkreśliła, że zmiana Prawa budowlanego w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie budziła wątpliwości, wręcz wydaje się, że uproszczenie procesu inwestycyjnego znalazło pełne zrozumienie w jego oczach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, wskazana przez skarżącego decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] nie istnieje w obrocie prawnym, a w przypadku uznania przez Sąd, że skarga dotyczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], z ostrożności procesowej podtrzymuje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r., wydaną w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie sporna jest kwalifikacja objętego zgłoszeniem urządzenia reklamowego (określonego jako "instalacja tymczasowej wolnostojącej tablicy reklamowej typu S-18 umieszczonej na fundamencie prefabrykowanym nietrwale związanym z gruntem .."). W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia uznając, że jest to budowla, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 1409) można mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć budowlane wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy, na które wymagane jest pozwolenie na budowę jako, że są to obiekty budowlane nie wymienione w art. 29-31 powołanej ustawy i na co wskazuje art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Do drugiej grupy wymagającej jedynie zgłoszenia zalicza się tablice i urządzenia reklamowe, na instalowane których wymagane jest zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy – jedynie dokonanie zgłoszenia. Stosownie do art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (..), a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ppkt b ustawy, obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W ocenie Sądu, zasadnie organ uznał, że tablica reklamowa o wymiarach 6,00 m x 3,00 m, o wysokości 8,00 m od wierzchu stopy fundamentowej do krawędzi ramki górnej, przymocowanej do konstrukcji rury stalowej kotwionej do stopy fundamentowej prefabrykowanej o wymiarach 2,80 m x 2,80 m x 0,85 m ze względu na ww. wielkość, konstrukcję, sposób osadzenia oraz konieczność zapewnienia stabilności posadowienia na gruncie i odporności na działanie czynników atmosferycznych przesądza o zaliczeniu jej do wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Wykonanie ww. nośnika reklamowego na gruncie posiada cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy podzielić stanowisko organu, że przedmiotowy nośnik reklamowy to konstrukcja na tyle trwała i związana z gruntem, że uniemożliwia przesunięcie jego w inne miejsce nie pozwalają na odmienną kwalifikację i uznanie, że postawienie tego nośnika reklamowego stanowiło roboty budowlane w postaci instalowania o jakim mowa w art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego. To, że w zgłoszeniu wskazano, że instalacja urządzenia składającego się z trzech części, z których fundamentem jest stopa prefabrykowana nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem. Fundament taki, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. II OSK 271/12 – baza orzeczeń NSA). Wskazać jednocześnie należy, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Należy również wziąć pod uwagę, że żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Budowa, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, nie oznacza, że obiekt musi być wykonywany tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych; budowa może polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. O tym zatem, czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy też innego rodzaju robotami budowlanymi, nie decyduje sposób prowadzenia tych robót, ale to czy w ich wyniku zostanie wybudowany w określonym miejscu obiekt budowlany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Dla przyjęcia zatem, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowione jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08). W ocenie Sądu bez znaczenia jest, iż w zgłoszeniu nie wskazano, iż jest to urządzenie trwale związane z podłożem oraz, iż fundament będzie ustawiony na uprzednio utwardzonym gruncie. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie musi być stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. Należy jeszcze wskazać, że przedmiotowego urządzenia reklamowego nie można zaliczyć do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Tymczasowe obiekty budowlane są przeznaczone do czasowego użytkowania i nie są trwale związane z gruntem. Prawidłowo zatem przyjęły organy administracji, iż jest to budowla w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na instalacji ww. urządzenia reklamowego. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.