VII SA/Wa 1895/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz E.D. kwotę 265 złotych (dwieście sześćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. J. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 101 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 i 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), a także art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. nr 162, poz. 1568 ze zm.), po rozpatrzeniu pozostałego zakresu wniosku E. D. z dnia [...] maja 2011 r., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków województwa [...]: zabytku nieruchomego - obiektów wchodzących w skład zespołu dawnych [...] Zakładów [...] (dawna niemiecka nazwa "[...]"), położonych w miejscowości [...] [...], gmina [...], powiat [...], w zakresie działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], .., [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie wpisania ww. zespołu do rejestru zabytków zostało wszczęte z urzędu. W trakcie tego postępowania E. D. złożyła wniosek o zawieszenie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., powołując się na oczekiwanie rozstrzygnięcia wniosku skierowanego do Prokuratury Rejonowej w [...], w związku z naruszeniem prawa w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu, albowiem doniesienie do prokuratury nie jest równoznaczne z podjęciem przez ten organ stosownych czynności. Poza tym do organu I instancji nie wpłynęło zawiadomienie o wszczęciu postępowania przez Prokuraturę Rejonową w [...]. Z tego względu, rozpoznając ww. wniosek o zawieszenie postępowania, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie, w zakresie obiektów wchodzących w skład zespołu dawnych [...] Zakładów [...] (dawna niemiecka nazwa "[...]"), tj. hala produkcyjna nr 1 wraz piecem i kominem przemysłowym (dz. nr ewid. [...]), hala produkcyjna nr 2 (dz. nr ewid. [...]), budynek administracyjny (dz. nr ewid. [...]), rampa przeładunkowa (dz. nr ewid. [...]), 2 kominy przemysłowe i budynek dawnej siłowni energetycznej (dz. nr ewid. [...]), budynek administracyjno-socjalny (dz. nr ewid. [...]), a także portale ceramiczne i obramienia okienne w budynku zlokalizowanym na dz. nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości [...] [...], gmina [...], powiat [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając zażalenie na ww. postanowienie ustalił, że w powyższej sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania, gdyż postępowanie w sprawie wpisania do rejestru [...] Zakładów [...] w miejscowości [...] [...] zostało wszczęte z urzędu, nie zaś na wniosek strony. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie jednocześnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazując, że wniosek E.D. z dnia [...] maja 2011 r., dotyczył całego obszaru postępowania, w związku z tym wymaga rozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odrębnym postanowieniem w pozostałym zakresie. Organ I instancji, rozpoznając wniosek E. D. w pozostałym zakresie, wskazał, że nie może zawiesić postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten jasno wskazuje, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków województwa [...]: zabytku nieruchomego - obiektów wchodzących w skład ww. zespołu zostało wszczęte z urzędu. Wobec powyższego nie zachodzi przesłanka określona w ww. przepisie. Ponadto, w ocenie organu I instancji w sprawie tej nie można również zastosować art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż z przepisów prawa materialnego nie wynika konieczność rozstrzygnięcia podnoszonej we wniosku E. D. kwestii prawnej dotyczącej wniosku skierowanego do Prokuratury Rejonowej w [...], w związku z naruszeniem prawa w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu I instancji podnoszona przez wnioskodawczynię kwestia nie dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki, mającej wpływ na ustalenie czy budynki będące przedmiotem postępowania posiadają wartość historyczną, artystyczną lub naukową uzasadniającą objęcie ich ochroną konserwatorską. Zażalenia na w. postanowienie złożyli E. D. oraz S. i A. D. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażaleń, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji, powołując się na treść art. 98 § 1 k.p.a., stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania, gdyż postępowanie w sprawie wpisania od rejestru zabytków ww. zespołu zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony. Jednocześnie wskazał, że w sprawie tej nie można zastosować przepisu art. 97 § 1 k.p.a., bowiem wyjaśnienia wymaga, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie, o którym mowa w tym przepisie, nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Mając na uwadze powyższe rozważania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał stanowisko organu I instancji za słuszne. Ponadto wskazał, że okoliczności podniesione we wniosku E. D. nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków dawnych [...] Zakładów [...] w miejscowości [...] [...], ponieważ celem tego postępowania jest ustalenie czy budynki będące przedmiotem postępowania posiadają wartości historyczną artystyczną lub naukową uzasadniającą objęcie ich ochroną konserwatorską. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że podnoszone przez skarżących zarzuty, nie mogły być rozpatrzone w toku niniejszego postępowania zażaleniowego. Jego celem jest bowiem jedynie kontrola stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii proceduralnej wywołanej wnioskiem o zawieszenie postępowania, natomiast argumenty podniesione w zażaleniach dotyczą zasadności prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Z tego względu dokonanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oceny merytorycznej prowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, będzie możliwe dopiero po jego zakończeniu, poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej co do istoty sprawy, po skutecznym wniesieniu odwołania, przez choćby jedną ze stron postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. D., wskazując na naruszenia prawa jakie zaistniały w takcie postępowania prowadzonego w sprawie wpisu do rejestru zabytków ww. zespołu budynków, w którym organy wydawały decyzje nie satysfakcjonujące skarżącej. W ocenie skarżącej ww. postępowanie prowadzone było z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (również w zakresie odmowy zawieszenia postępowania), co wynika z tego, że organ administracyjny wszczął postępowanie w oparciu o donos i dokument z kontroli oraz sfałszowane dokumenty, tj. mapę geodezyjną i dokument Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...]. Ponadto skarżąca wskazała na nie terminowe załatwienie sprawy, a więc naruszenie art. 55 k.p.a.; bezprawne wtargnięcie osób przybyłych na oględziny; naruszenie nietykalności cielesnej pełnomocnika E. D. przez przedstawiciela organu; brak poinformowania strony o prawidłowej podstawie prawnej, na jakiej winno nastąpić zawieszenie postępowania; wydanie decyzji z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z naruszeniem art. 80 k.p.a. Natomiast organ II instancji, wydając zaskarżone postanowienie, w ocenie skarżącej dopuścił się naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej organ ten nie odniósł się do stawianych zarzutów i dlatego nie maja zaufania do organów Państwa. Skarżąca w załączeniu do skargi dołączyła kserokopie dokumentów, wnosząc o zawieszenie postępowania, nakazanie organom przeprowadzenie postępowania zgodnie z prawem, dopuszczenie jako dowodów wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz zbadanie przyczyny z jakiej organ wpisał do rejestru zabytków tylko nieruchomości, których właścicielka jest E. D., a w stosunku po pozostałych nieruchomości umorzył postępowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Biorąc pod uwagę ww. kryteria stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej zostało podniesione. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszył bowiem art. 101 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działającemu jako organ odwoławczy, uszło uwadze, że od 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. zmienił brzmienie. W treści poprzednio obowiązującej art. 101 § 3 k.p.a., stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzemienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Nadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963) – zob. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12. Odnotować należy, iż w piśmiennictwie (aktualny komentarz do art. 101 k.p.a. dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej-Filipowicz) i w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Jednakże, wobec powyższego, należy go uznać za niesłuszny, nie taka była intencja ustawodawcy, który uznał, iż zażalenie winno przysługiwać jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz odmowie jego podjęcia, nie taki wniosek płynie z wykładni celowościowej i systemowej. Ponadto, trzeba wskazać, iż prezentowana przez Sąd wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. przeważa obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 127/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawierało wprawdzie pouczenie, iż na postanowienie służy stronom zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, niemniej jednak stwierdzić należy, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nie przewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie nie stwarza dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia. Obowiązkiem organu odwoławczego, do które wpłynęło zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 101 § 1 k.p.a. było wydanie postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, z uwagi na niezaskarżalny charakter. Biorąc pod uwagę wskazaną wadliwość postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Sąd uznał, że nie może się ono ostać i podlega uchyleniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 250 ww. ustawy.