VII SA/Wa 196/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. B. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 219 kpa - odmówił wydania [...]zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku o rzuty kondygnacyjne oraz dokument potwierdzający przyjęcie do użytkowania budynku lub zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Zaznaczył przy tym, że w teczce archiwalnej nie ma dokumentów dot. budowy ww. budynku, a z załączonej dokumentacji wynika, że część lokali mieszkalnych nie jest wyposażona w pomieszczenia sanitarne – wc (pomieszczenie wc istnieje na działce, które służy jako pomieszczenie pomocnicze dla lokali mieszkalnych parteru i piętra). Organ I instancji stwierdził, że wnioskodawczyni nie przedstawiła kompletu żądanej dokumentacji, a w jego opinii istnieje konieczność uzyskania wymaganych zezwoleń przed przystąpieniem do zmiany sposobu użytkowania całego bądź części budynku, zaś wydanie zaświadczenia w aktualnym stanie faktycznym byłoby poświadczeniem nieprawdy, ponieważ w aktach archiwalnych nie ma dokumentów potwierdzających wymagane zezwolenia. Z tego względu organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 200lr. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. SKO wskazało, skarżąca nie przedłożyła całej dokumentacji do złożenia której została wezwana, a jedynie jej część. Organ podniósł, że Prezydent [...]żądając dokumentów koniecznych do wydania rozstrzygnięcia, nie ma każdorazowo obowiązku informowania strony w jakim celu zamierza te dokumenty badać i jaka jest podstawa prawna ich żądania. Dopiero w merytorycznym rozstrzygnięciu organ podaje podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie. Następnie organ wyjaśnił, że postępowanie to opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia. Tym samym badanie czy lokal przeznaczony jest na pobyt stały ludzi oraz czy posiada pomieszczenia pomocnicze następować będzie na podstawie dokumentacji budowlanej wraz z pozwoleniem na użytkowanie. Dalej SKO podkreśliło, że wymogi stawiane lokalom mieszkalnym są większe niż lokalom o innych funkcjach (użytkowym), co powoduje konieczność określenia, kiedy takie lokale nadają się do stałego pobytu ludzi, co w konsekwencji wymagało zgromadzenia stosownej dokumentacji. Zaznaczyło, iż przy wykładni art 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, należy odnieść się do przepisów ustawy Prawo budowlane, a w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budyniu i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). To z § 4 cyt. rozporządzenia wynika definicja pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, które dzieli pomieszczenia na takie, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny i takie w których przebywanie osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Rozwinięciem tej regulacji są § 72 do 75. Skoro ludzie mają w danym lokalu przebywać dłużej niż 4 godziny dziennie, to budynek musi być oddany do użytkowania, gdyż taki lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Stanowisko to organ poparł orzecznictwem sądów administracyjnych (wyroki NSA: z 3 lipca 2001 r., II SA/Lu 393/2000, LEX nr 79661; z 19 stycznia 2010 r., IOSK 1196/09, LEX 559348; z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 646/11 - orzeczenia.nsa.gov.pl, NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. I OSK 908/13, WSA w W-wie z dnia 13 stycznia 2010 r., VII SA/Wa 1991/09, LEX nr 554257). Dalej wskazał, że dokonując wykładni pojęcia "samodzielność lokalu mieszkalnego" należy wziąć pod uwagę kontekst systemowy art. 2 ustawy o własności lokali. Oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ww. ustawy, organ dokonuje w oparciu o dokumentację techniczną budynku (art. 2 ust. 5 ustawy), a w razie jej braku - zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego (art. 2 ust. 6 ustawy). Budynek, bądź jego poszczególne lokale, mogą bowiem zostać przebudowane, co może zmienić sposób ich użytkowania i wyodrębnienia w budynku. Lokale mogą po przebudowie utracić status samodzielnych lokali mieszkalnych, jak i go uzyskać. To zaś oznacza, że starosta może nie dysponować własnymi danymi. Wówczas może zażądać od wnioskodawcy złożenia niezbędnej dokumentacji (rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu, inwentaryzacja budowlana w przypadku braku dokumentacji technicznej), czy zwrócić się do innego organu o jej nadesłanie (art. 218 k.p.a.). Organ odwoławczy wskazał, że pomieszczenie pomocnicze (WC) nie musi znajdować się w obrębie lokalu, aby można uznać warunek samodzielności lokalu za spełniony. Z zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy definicji lokalu nie wynika bowiem bezwzględny wymóg lokalizacji wszystkich pomieszczeń pomocniczych w budynku, warunkiem koniecznym jest jednak położenie ich w granicach jednej nieruchomości. Skargę na ww. rozstrzygnięcie wniosła [...] zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj.: a) art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez zignorowanie oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy (m.in. wiek budynku, spowodowany przyczynami niezależnymi od skarżącej brak dokumentacji budowlanej i wykonawczej w oparciu, o którą budynek został wybudowany w 1939 r., faktyczne spełnienie przez Wnioskodawcę prawem przepisanych wymogów niezbędnych do ustalenia samodzielności lokali), brak dostatecznej analizy i oceny faktów oraz materiału dowodowego oraz konsekwentnie błędne ustalenie, że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali, w sytuacji gdy odmowa wydania zaświadczeń nie miała żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a nadto w stanie faktycznym tej sprawy, co skutkowało bezzasadnym utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji; b) art. 9 i 11 w zw. z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo braku należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (i to w sytuacji skierowania stosownego zapytania przez skarżącą do organu I instancji) oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ I instancji kierował się żądając od skarżącej przedłożenia nie wymaganych przez prawo dokumentów, a jednocześnie podejmując postanowienie o odmowie wydania zaświadczeń, co skutkowało niemożliwością dobrowolnego zastosowania się przez skarżącą do wezwania organu I instancji oraz niezrealizowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania i informowania strony; c) art. 7 i 8 w zw. z art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 2 oraz art. 219 w zw. z 138 § 1 pkt 1 kpa - polegające na uznaniu słuszności odmowy wydania przez organ I instancji zaświadczenia bez uprzedniego podjęcia wszelkich niezbędnych kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej, a także prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; d) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia, polegające głównie na przytoczeniu poglądów zawartych w kilku orzeczeniach wydanych w odmiennych stanach faktycznych oraz brak dokładnego wskazania oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (przykładowo: wskazanie bliżej nieokreślonych przepisów Ustawy prawo budowalne, które zdaniem SKO miały w tej sprawie zastosowanie), a tym samym niedostateczne wyjaśnienie przesłanek jakimi kierowało się SKO wydając zaskarżone postanowienie. 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj.; a) art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym odwołaniem się do przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczących pozwolenia na użytkowanie (bez wskazania konkretnych przepisów Prawa budowlanego) i uznanie, że warunkiem wydania zaświadczenia o samodzielności lokali jest konieczność dostarczenia pozwolenia na użytkowanie lub innych dodatkowych, dokumentów świadczących o zakończeniu budowy, podczas gdy kwestia, czy budynek, został oddany do użytkowania, nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności nie stanowi kryterium oceny spełniania przez dany lokal przesłanki "zaspokajania potrzeb mieszkaniowych" określonej w ustawie o własności lokali, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji; b) § 4 oraz 72-75 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż mają one zastosowanie przy wydawaniu zaświadczeń o samodzielności lokali w ten sposób, że uzasadniają konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokalu jako wymogu do wydania zaświadczenia o jego samodzielności, podczas gdy żadne przepisy Ustawy o własności lokali, Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia na to nie wskazują. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m[...]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia dotyczącego samodzielności pięciu lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w [...] w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W ocenie Sądu organy administracji publicznej niezasadnie odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, uzasadniając to stwierdzeniem, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów dopuszczających przedmiotowe lokale do użytkowania. Na wstępie zaznaczyć trzeba, ze kwestię wydawania zaświadczeń uregulowano w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń". Artykuł 217 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie wydaje się również wtedy, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Zgodnie zaś z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali starosta w formie zaświadczenia stwierdza, że samodzielny lokal mieszkalny może stanowić odrębną nieruchomość (art. 2 ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 2 ust. 1 ww. ustawy, samodzielny lokal mieszkalny może stanowić odrębną nieruchomość. W myśl natomiast art. 2 ust. 2 ustawy samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego konieczne jest zatem ustalenie, że lokal ten - stosownie do art. 2 ust. 2 cyt. ustawy - łącznie spełnia trzy przesłanki: 1) stanowi izbę lub zespół izb wydzielonych trwałymi ścianami w obrębie budynku; 2) został przeznaczony na trwały pobyt ludzi; 3) wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służy zaspokajaniu potrzeb mieszkańców tego lokalu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wyodrębnienia jest pięć lokali mieszkalnych znajdujących się w opisanym budynku mieszkalnym. Należy mieć na uwadze, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy budynek został wzniesiony w 1939 r., a następnie w okresie powojennym uległ przekształceniom i adaptacjom, jednak bez istotnego poprawienia standardu mieszkań. Organ I instancji przed wydaniem postanowienia kończącego postępowanie I instancji wezwał wnioskodawcę pismem z dnia 17 czerwca 2015 r. do uzupełnienia wniosku o: 1. wpisanie do wniosku numeru ew. działki i obrębu, 2. przedłożenie aktualnego zaświadczenia z izby samorządu zawodowego architekta I. W., 3. przedłożenie rzutów kondygnacji z wyszczególnionym lokalem w trzech oryginalnych egzemplarzach pochodzących z istniejącego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę lub czytelną inwentaryzację architektoniczno - budowlaną sporządzoną w oparciu o przepisy prawa budowlanego oraz polskie normy 4. oświadczenia zamieszczonego na każdym rzucie kondygnacji, wyrażonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane potwierdzającego, iż lokal powstały w wyniku adaptacji części wspólnych lub przebudowy lokali jest wyposażony w sprawne urządzenia sanitarno - higieniczne i wentylację oraz nadaje się do zamieszkania, 5. przedłożenie dokumentu potwierdzającego przyjęcie do użytkowania budynku lub zaświadczenie o nie wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych związanych z wybudowaniem budynku mieszkalnego - pięciolokalowego, wydane przez właściwy organ. Oceniając zasadność ww. wezwania należy wskazać, że zasadnie zostały sformułowane dwa pierwsze punkty wezwania. Trzeci punkt również znajduje oparcie w art. 2 ust. 5 ustawy o własności lokali wobec konieczności ustalenia, czy pomieszczenia budynku stanowią izbę lub zespół izb wydzielonych trwałymi ścianami w obrębie budynku. Podobnie punkt czwarty z uwagi na wymóg określenia, czy lokal wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służy zaspokajaniu potrzeb mieszkańców tego lokalu, bowiem znajduje oparcie w art. 2 ust 2 i 4 ww. ustawy. O do prawidłowości wezwania określonego w punkcie 5 zaznaczyć trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność interpretacji kwestii zasadności stosowania pomocniczo przepisów prawa budowlanego, przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu, przy czym podstawowa rozbieżność dotyczy tego, czy dla dopuszczalności wydania zaświadczenia w przedmiocie samodzielności lokalu mieszkalnego niezbędne jest uprzednie dopuszczenie do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany. W okolicznościach niniejszej sprawy należało podzielić stanowisko reprezentowane przez ten nurt w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, według którego kwestia, czy budynek, w którym znajduje się dany lokal mieszkalny, został oddany do użytkowania, nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali (por. m.in. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., I OSK 810/10; z 8 lutego 2012 r., I OSK 1653/11; a także wyroki WSA: z 9 listopada 2006 r., III SA/Po 250/06; z 23 października 2008 r., III SA/Gd 318/08; z 17.12. 2008 r., II SA/Sz 879/08; z 20 stycznia 2011 r., III SA/Gd 543/10 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali jest bowiem stwierdzenie przez starostę, czy lokal spełnia wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali - tj. czy może być uznany za samodzielny w rozumieniu tego przepisu. Pozwolenie na użytkowanie lokalu jest kwestią odrębną od jego samodzielności, uregulowaną przepisami prawa budowlanego, do których art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali nie odwołuje się definiując samodzielność lokalu mieszkalnego, bądź o innym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., I OSK 810/10, CBOSA). W rezultacie należy podzielić stanowisko, że przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu nie ma podstaw do stosowania kryteriów wynikających z ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy (zob. też wyroki NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 1653/11, CBOSA; wyrok WSA z 2 czerwca 2011 r., III SA/Gd 136/11, CBOSA). Pamiętać przy tym należy, co Sąd szczególnie podkreśla, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem wybudowanym w roku 1939, a wiec przed II wojną światową. W takiej sytuacji żądanie wykazania, że obiekt ten został dopuszczony do użytkowania, przy braku jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie, definitywnie zamknęło by skarżącej możliwość prawnego wyodrębnienia samodzielnych lokali mieszkalnych Prezydent [...]otrzymawszy wniosek o wydanie zaświadczenia powinien był zatem ocenić, czy lokale spełniają wymagania, o których mowa w ust. 2 art. 2 cyt. ustawy. Z akt sprawy wynika, że organ zgromadził wystarczający materiał do wydania przedmiotowego zaświadczenia. Należy jednocześnie zgodzić się z stwierdzeniem organu odwoławczego, że pomieszczenie pomocnicze (WC) nie musi znajdować się w obrębie lokalu, aby można uznać warunek samodzielności lokalu za spełniony, pod warunkiem, że usytuowane jest w granicach jednej nieruchomości gruntowej. Dokonując wadliwej interpretacji art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, organy naruszyły art. 218 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Pkt. II wyroku został oparty na przepisie art. 200 ww. ustawy.