VII SA/Wa 2219/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi M K na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M K kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M K, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego budowy drogi na działce nr [...]położonej w [...]gm. [...] jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z żądaniem M K z dnia 1 kwietnia 2021 r. o "przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego "drogi powszechnego użytku" (wg twierdzeń Gminy [...] ) zlokalizowanej w miejscowości [...]na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...] w zakresie samowoli budowlanej" organ powiatowy w dniu [...] czerwca 2021 r. przeprowadził czynności kontrolne. Z protokołu kontroli wynika, że "na długości 141 m i szer. 4,3 m (od dz. [...]- dr. publ.) dz. [...]położonej w [...]stanowiącej działkę drogową - nie zaliczaną do kategorii dróg publicznych wykonano przez Gminę [...]w ramach bieżącego utrzymania dróg wysypanie żwirem, destruktem w celu zapewnienia lepszej przejezdności dla mieszkańców Gminy. Wysypanie nastąpiło do wysokości budynku mieszkalnego w celu lepszego dojazdu. Dalej droga piaszczysta. Właściciel działki [...]nieustalony, działka [...]w użytkowaniu Gminy [...]. Brak krawężników i innych elementów budowy drogi. Wysypanie - do wysokości przylegających pól". W ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umorzenie postępowania administracyjnego było prawidłowe. Zdaniem organu wysypanie drobnego kruszywa nie stanowi robót budowlanych, w efekcie których powstało utwardzenie terenu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a w dalszej kolejności uzasadniających konieczność prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że w myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wysypanie kruszywa w celu ustabilizowania podłoża gruntowego nie wypełnia tak rozumianego pojęcia robót budowlanych. Jeśli więc wysypanie kruszywa dokonane na skutek działań podjętych przez inwestora nie polegało na budowie jakiegokolwiek obiektu budowlanego, to przepisy ustawy nie będą miały zastosowania. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budowla zaś to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), natomiast w myśl art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego obiekty małej architektury to niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skutek przedmiotowych prac nie powstała nowa droga, jak również utwardzenie terenu. Organ wskazał, że drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) i stwierdził, że niewątpliwie w wyniku spornych robót budowlanych nie powstała droga w myśl powołanego artykułu, nie będąc wyposażona w urządzenia i instalacje stanowiące całość techniczno-użytkową, przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego. Organ stwierdził, że w ramach wykonanych prac wysypano jedynie kruszywo w celu zapewnienia lepszej przejezdności istniejącego uprzednio utwardzonego pasa gruntu stanowiącego drogę dojazdową, ponadto nie ma w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowania ustawa o drogach publicznych, bowiem sporny pas gruntu nie należy do kategorii dróg gminnych, a więc nie posiada statusu drogi publicznej. Odnośnie utwardzenia terenu organ podniósł, że jak wskazał w wyroku z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 555/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu: "W ramach regulacji Prawa budowlanego przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Należy od nich odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu. Ostatnio wspomniane prace, o ile nie będą prowadziły do powstania budowli ziemnej (por. art. 3 pkt 3 P.b.), nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni określonego gruntu. Nadal pozostanie to jednakże wzmocnienie wyłącznie fizyczne nie przejawiające technicznego charakteru i w konsekwencji nie podlegające reglamentacji Prawa budowlanego, przez co przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia". Powołując się na orzecznictwo sądowe [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że "utwardzenie gruntu poprzez rozsypanie na jego powierzchni tłucznia betonowego nie należy do robót budowlanych, w wyniku których powstaje obiekt budowlany" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 772/20). "Prace związane z niwelacją, nadsypaniem, czy obniżeniem terenu działki co do zasady nie podlegają reglamentacji p.b. Tego rodzaju prace nie doprowadzają bowiem do powstania jakiejś całości techniczno-użytkowej, którą można by zakwalifikować jako budowlę ziemną. Budowle ziemne to bowiem wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, wykonane z ziemi. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy i istnieć w kategoriach obiektywnych" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 939/17). Organ przywołał też wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. II SA/Lu 840/07, w którym przyjęto, że "przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia." W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego samo utwardzenie gruntu poprzez np. nawiezienie kruszywa i jego ubicie, ułożenie kostki, elementów betonowych, czy płyt na uprzednio przygotowanej powierzchni na działce budowlanej, nie wymaga ani uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem organu w okolicznościach niniejszej sprawy w wyniku wysypania kruszywa nie powstał zatem obiekt budowlany, w tym także obiekt liniowy w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również utwardzenie terenu, organ I instancji słusznie zatem przyjął, że prowadzone postępowanie w ustalonym stanie faktycznym nosi cechy bezprzedmiotowości, co uzasadniało wydanie decyzji określonej w art. 105 § 1 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przy tym, że skoro omawiane roboty budowlane nie podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, to podnoszona przez skarżącego kwestia naruszenia prawa własności może być dochodzona na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. M K wniósł skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. zarzucając, że organy błędnie uznały, iż na działce nr [...]położonej w [...]w gminie [...]nie doszło do przebudowy drogi. Skarżący wskazał, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśnił, że do przebudowy drogi dochodziło wielokrotnie, a w ostatnim czasie również z użyciem ciężkiego sprzętu. Droga nie była piaskowa, ale była wcześniej utwardzana, nie ma tam pasów zieleni, a samą drogę dorównano do pola skarżącego, miejscami wkraczając w teren należącej do niego nieruchomości, tj. działki oznaczonej nr [...]. Destrukt asfaltowy został w tej sytuacji wykorzystany jako materiał budowlany, celem utwardzenia nawierzchni, a następnie zrównany i utwardzony maszynami. Skarżący wskazał, że organy administracyjne pominęły okoliczność, że za zgodą Wójta Gminy [...]już w 2018 roku dochodziło do przebudowy tej drogi, której to przebudowy dokonywali G W i S W, ponadto pominęły, że w styczniu 2019 roku pod drogą ułożono kabel elektryczny. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na spór co do granicy pomiędzy nieruchomością skarżącego a drogą. Wskazał, że kabel elektryczny został ułożony nie tylko pod drogą, ale również na terenie jego nieruchomości, a następnie wkroczono w teren nieruchomości skarżącego, usypano destrukt i utwardzono. M K powołał się w skardze na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Kr 1040/19, w którym przyjęto, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego wykonane przez Gminę [...]utwardzenie drogi jest budowlą i musi podlegać przepisom Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał skargę za zasadną. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., którą organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego budowy drogi na działce nr [...] położonej w [...]gm. [...], jako bezprzedmiotowe. Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (pkt 6); roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7). Stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei budowla w myśl definicji określonej w art. 3 pkt 3 to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym między innymi obiekty liniowe. Definiując w art. 3 pkt 3a pojęcie obiektu liniowego ustawodawca wskazał, że jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami. Niewątpliwie zatem droga jest budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i pkt 3a Prawa budowlanego, mieszczącą się w kategorii obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy). Podkreślenia przy tym wymaga, w związku z argumentacją organu odwoławczego, że na gruncie ustawy Prawo budowlane drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Okoliczność, że dany obiekt nie spełnia kryteriów drogi wynikających z art. 4 ustawy o drogach publicznych nie stoi na przeszkodzie dla uznania, że wybudowano obiekt budowlany - drogę. Wskazać przy tym trzeba, że w art. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca sformułował definicję drogi publicznej, dzieląc w art. 2 drogi publiczne na cztery kategorie (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne), w art. 8 ust. 1 tej ustawy przyjęto jednocześnie, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Ustawodawca zaliczając w art. 3 Prawa budowlanego drogi do kategorii budowli nie sprecyzował ich charakteru. Skoro zatem art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego mówi ogólnie o drogach, to należy uznać, że droga jako obiekt budowlany to każdy rodzaj drogi, a zatem również i taka, której nie można zaliczyć do kategorii drogi publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 października 2016 r. sygn. II OSK 3370/14, z 8 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1605/11, z 18 listopada 2016 r. sygn. II OSK 337/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 670/08, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1444/13 i z 29 grudnia 2021 r. sygn. VII SA/Wa 2158/21). Brak jest również podstaw do zawężenia tego pojęcia do dróg realizowanych w określonej technologii. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że samo nawiezienie kruszywa, tłucznia lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu faktycznie nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego. Jeżeli jednak nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym, to wówczas może dojść do wykonania budowli będącej drogą, tj. obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 13 marca 2013 r. sygn. II SA/Ke 64/13). Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego na przykład dla samochodów czy maszyn rolniczych, stanowi wykonanie obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA z 18 października 2016 r. sygn. II OSK 3370/14, z 28 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1147/13, z 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2625/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 grudnia 2021 r. sygn. VII SA/Wa 2158/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 171/15). Błędne jest zatem stanowisko organu II instancji, że sama okoliczność, iż na skutek przeprowadzonych prac nie powstała droga, która spełniałaby kryteria wynikające z art. 4 ustawy o drogach publicznych, powoduje, że brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Chybiona jest również przyjęta przez organ I instancji interpretacja art. 3 Prawa budowlanego, wskazująca, że użycie przy realizacji robót materiałów, które nie stanowią wyrobów budowlanych w rozumieniu ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych, uniemożliwia przyjęcie, że wybudowano obiekt budowlany. Użycie w definicji obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 1 zwrotu "wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych" nie oznacza, że obiekt budowlany, by być za taki uznany, musi być wzniesiony wyłącznie z użyciem wyrobów budowlanych. Uwzględnić trzeba, że ustawodawca mógł zezwolić jedynie na legalną budowę, odpowiadającą wymogom ustawy o wyrobach budowlanych, o czym świadczy definicja obiektu budowlanego oraz art. 10 ustawy Prawo budowlane. Jeśli przy realizacji obiektu naruszone zostaną wymagania dotyczące obowiązku stosowania wyrobów budowlanych spełniających odpowiednie kryteria (dla zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania), nie oznacza to, że taki obiekt nie byłby obiektem budowlanym (przy spełnieniu dalszych przesłanek). Byłby to obiekt budowlany, tyle że niespełniający wymogów prawnych. Użycie do budowy obiektu materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2018 r. sygn. II SA/Gl 565/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. II SA/Lu 937/18). Natomiast zgodzić się należy z organem II instancji (chociaż z innych względów aniżeli przez niego przyjęte), że wykonanych robót nie można zakwalifikować jako utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane w jego dawnym brzmieniu (obecnie robót tego rodzaju dotyczy art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego). Przepis ten dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (jest zasadniczo urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane), a więc nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Od powyższego należy odróżnić utwardzenie gruntu w celu stworzenia samoistnego obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, jak np. stworzenie traktu komunikacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku budowli utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy czy droga. W takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego, w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając - zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy - możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 701/16, wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r. sygn. II SA/Lu 937/18, wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 1138/16). Poza uwagami dotyczącymi błędnej interpretacji przez orzekające organy pojęć obiektu budowlanego i budowli zawartych w art. 3 Prawa budowlanego podkreślenia wymaga, że organy nie ustaliły istotnych okoliczności faktycznych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy i przyjęły przedwcześnie, bez należytego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, że nie doszło do realizacji jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Organy orzekające w sprawie wskazały, że sporne prace polegały na wysypaniu żwiru i destruktu asfaltowego na działce nr [...] , będącej drogą gruntową i uznały, że takie działania nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Zauważyć wobec tego trzeba, że wnosząc o wszczęcie postępowania (pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r.) M K wskazywał na nawożenie na teren działki "pyłu z kostki mielonej i utwardzanie przy użyciu ciężkich maszyn, jak również profilowanie drogi". W toku postępowania w piśmie z 16 czerwca 2021 r. wskazywał z kolei, że "na tej nieruchomości wielokrotnie dochodziło do przebudowy drogi. Dnia 1 grudnia 2020 roku przedmiotowa droga została zgłoszona do remontu (...). Do przebudowy drogi użyto następujących sprzętów: równiarka, samochody ciężarowe, wał gładki, wał wibracyjny". W ocenie Sądu organy nie ustaliły zatem jednoznacznie rzeczywistego zakresu i rodzaju wykonanych prac, nie wyjaśniły, czy nowa nawierzchnia jest w sposób trwały połączona z gruntem, czy też doszło do nawiezienia kruszywa na powierzchnię drogi gruntowej, przedwcześnie uznając, że brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Organy niewystarczająco przeprowadziły postępowanie dowodowe, nie wyjaśniły w sposób należyty i wyczerpujący, jakie roboty zostały wykonane w przedmiotowej sprawie i jak należy je zakwalifikować. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły zatem bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 kpa, nakładających na organ administracyjny obowiązek wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Bez jednoznacznego wyjaśnienia, co jest przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego, nie jest możliwe stwierdzenie, czy obiekt będący przedmiotem postępowania wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, dokonania zgłoszenia, czy też nie podlega regulacji Prawa budowlanego. Ustalenia przyjęte przez organy w tym zakresie ocenić należy jako dowolne i naruszające art. 80 kpa. Decyzje wydane zostały również z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane będą zatem szczegółowo ustalić stan faktyczny sprawy i dokonać jego oceny pod względem zgodności z przepisami, z uwzględnieniem powyższych uwag, w tym dotyczących interpretacji art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 3a Prawa budowlanego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy. Na zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 980 złotych składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika w kwocie 480 zł.