VII SA/Wa 2471/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. J. i T. J. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Minister Finansów, po rozpoznaniu odwołania M. i T. J.od decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., umarzającej postepowania administracyjne o umorzenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł, ustalonej postanowieniem nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł, w związku z samowolnie wykonanymi przez M. J. i T. J. robotami budowlanymi. Pismem z 28 marca 2013 r. (data stempla urzędu pocztowego) M. i T.J. złożyli u Wojewody M. prośbę o umorzenie w całości tej należności. Powołali się na niekorzystną sytuacją rodzinną i finansową. Stwierdzili też, że budynek wybudował F. J., oni zaś nabyli go w drodze darowizny, nie mając świadomości, że został wybudowany niezgodnie z projektem budowlanym. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda M. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Wskazał, że co prawda przeprowadził postępowanie w kierunku zebrania pełnego materiału dowodowego, służącego do rozpoznawania wniosków o umorzenie należności publicznoprawnych, jednak brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosku. Opłata legalizacyjna ustalona na podstawie art. 49 ustawy Prawo budowlane jest uregulowaniem odrębnym od kary administracyjnej wymierzonej na podstawie art. 59f i nast. ww. ustawy. Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej nie obejmuje więc przepisu art. 67a. Wskazując na taką interpretację przepisów, organ powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 953/06, z dnia 23 kwietnia 2013 r, sygn. akt II FSK 113/12, z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1000/09. Minister Finansów, po rozpoznaniu odwołania M. i T. J. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podniósł trafność argumentacji organu pierwszej instancji i wskazał, że jest ona oparta na aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko analogiczne, jak w powołanym przez organ pierwszej instancji wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie o sygn. II FSK 113/12, Naczelny Sąd Administracyjny zajął także w wyrokach wydanych w tej samej dacie o sygnaturach: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Finansów złożyli M. i T. J., zarzucając naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 59f ust. 1 w związku z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego i art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego i art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej; c) art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, poprzez uznanie, że zawarte w przepisach Prawa budowlanego odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania do umarzania opłat legalizacyjnych; d) art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego poprzez niezasadne przyjęcie, że w przypadku opłaty legalizacyjnej zakres odesłania, o którym jest mowa w art. 59g ust. 5 do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej nie obejmuje art. 67a tej ustawy; e) art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie działań zmierzających do właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego postępowania, założenie określonej niekorzystnej dla skarżących tezy dowodowej, w tym poglądów orzecznictwa i tym samym zaburzenie zaufania obywatela do działań organów administracyjnych. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie nowej decyzji o umorzeniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 złotych oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Podnieśli ponownie, że finansowo nie są w stanie ani dokonać rozbiórki, ani uiścić opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Dodatkowo organ wskazał, że zaskarżona decyzja stanowi w istocie rozstrzygnięcie formalne, czyli o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nie odnosi się do merytorycznej oceny wniosku o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej. Skarżący natomiast, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., podnieśli argumenty odnoszące się do merytorycznej oceny zasadności przyznania ulgi (zaniechanie zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela argumentację organów pierwszej i drugiej instancji, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych wyżej wyrokach. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, którego zdaniem w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, iż organ pierwszego stopnia prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Sąd stwierdza, że nie zasługuje na uwzględnienie podnoszona w skardze argumentacja, zgodnie z którą Minister Finansów winien uchylić zaskarżoną decyzję wobec zaistniałych, ich zdaniem, naruszeń przepisów prawa budowlanego, albowiem, jak słusznie podniósł organ – nie ma on kompetencji do badania, czy organy nadzoru budowlanego dokonały naruszeń przepisów prawa budowlanego. Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ nie daje skarżącym prawa do oczekiwania rozstrzygnięcia merytorycznego, albowiem może do niego dojść pod warunkiem, że nie zaistnieją okoliczności opisane w art. 105 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.).