VII SA/Wa 2748/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego I. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania I. S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r. nr [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wyjaśnił, że Starosta [...] decyzją z [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), dalej: p.b., zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. i M. P. pozwolenia na budowę obiektu usługowego (centrum autokosmetyki samochodowej CAS), składającej się z czterostanowiskowej, bezdotykowej myjni samochodowej, stanowisk odkurzaczy wraz infrastrukturą technologiczną i wewnętrzną instalacją gazową na działce nr ew. [...] w N. Pismem z 2 sierpnia 2018 r. I. S., M. K., D. P., E. P., G. P., J. B., M. B. i K. O. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r. jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r. Organ nadzoru w uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Organ zauważył, że I. S. i M. K. są właścicielami działki nr ew. [...], D. P. i E. P. - działki nr ew. [...], G. P. - działki nr ew. [...] i [...], J.B. i M. B. - działki nr ew. [...], natomiast K. O. - działki nr ew. [...] i [...]. Ponieważ wnioskodawcy nie zostali uznani za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] maja 2018 r., Wojewoda [...] zobowiązany był wezwać ich o wykazanie skonkretyzowanego interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym. W dniu 4 maja 2019 r. wpłynęło jedynie pismo I. S. zawierające wyjaśnienia dotyczące podstaw przyznania mu statusu strony w związku z doręczonym wnioskodawcom wezwaniem z 17 kwietnia 2019 r., co oznacza, że pozostałe osoby nie wykazały interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Wojewoda [...] w tym zakresie wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 p.b. Kluczową kwestią przy weryfikacji przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym jest z tego względu ustalenie, czy działka należąca do wnioskodawcy znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Odnosząc się do tej kwestii, organ wskazał, że projektowana inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek sąsiednich. W szczególności ograniczenia takie nie wynikają z § 12 ust. 1 (dotyczącego odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (dotyczącego przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (dotyczącego m.in. nasłonecznienia pokoi mieszkalnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Eksploatacja budynku nie wpłynie również na zanieczyszczenie środowiska terenów sąsiednich. Zdaniem organu, nieruchomość należąca do wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 19 ww. rozporządzenia (dotyczący usytuowania miejsc postojowych) oraz § 23 (dotyczący odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi). Realizacja spornej inwestycji nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n.) budynków wnioskodawców. Oddziaływanie inwestycji ze względu na rozmiar działki zamyka się w jej granicach. Odległości projektowanej infrastruktury znajdują się w znacznych odległościach od działek sąsiednich. Stanowiska myjni znajdują się w odległości ok. 37,5 m od granicy z działką nr ew. [...], oraz ok. 28 m od działki nr ew. [...]. Zbiornik akumulacyjno-odparowywalny na wodę z ciągów pieszo-jezdnych, miejsc postojowych oraz dachu wiaty znajduje się w odległości ok. 10,1 m od działki nr ew. [...] oraz 45 m od granicy z działką nr ew. [...]. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, inwestor w celu zmniejszenia ewentualnych uciążliwości planuje nasadzenia zieleni niskiej i średniowysokiej w celu utworzenia naturalnej przegrody akustycznej oraz naturalnego ekranu pochłaniającego ewentualny j nadmiar pary wodnej podczas pracy centrum autokosmetyki samochodowej, dodatkowo ograniczając oddziaływanie myjni. W świetle powyższej analizy Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja nie generuje żadnego obszaru oddziaływania na działki sąsiednie w rozumieniu art. 3 pkt. 20 p.b., na podstawie którego ich właścicielom przysługiwać powinien przymiot strony. Wskazaną wyżej decyzją z [...] września 2019 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. stwierdzając, że nie narusza ona prawa. Organ odwoławczy wskazał, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Celem tej regulacji było więc przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. Organ zauważył, że jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, przedmiotem spornej inwestycji jest budowa obiektu usługowego (centrum autokosmetyki samochodowej CAS), składającego się z czterostanowiskowej, bezdotykowej myjni samochodowej (wiata o konstrukcji stalowej), stanowisk odkurzaczy wraz z infrastrukturą technologiczną i wewnętrzną instalacją gazową na terenie działki nr ew. [...] w N. (Projekt budowlany, Tom I, s. 25). Ponadto projekt budowlany przewiduje realizację miejsca na odpady bytowe, szczelnego zbiornika na ścieki technologiczne z myjni, zbiornika akumulacyjno- odparowywalnego na wodę deszczową oraz 4 miejsc postojowych, ogrodzenia terenu i drobnych form architektonicznych, w tym koszy, ławek itp. (Projekt budowlany, Tom I, s. 29-30). Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Tom I - nr rys. 1) wynika, że sporna inwestycja nie graniczy z działką nr ew. [...], działka nr ew. [...] jest bowiem oddzielona od działki inwestycyjnej działką nr ew. [...]. Natomiast projektowana wiata myjni samochodowej o wysokości w najwyższym punkcie 4,25 m (Projekt budowlany - Tom II - elewacje - A-01) usytuowana na działce nr ew. [...] jest oddalona o ok. 37 m od granicy działki nr ew. [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., nie obejmuje swym zakresem działki nr ew. [...] należącej do I. S. Położenie wskazanej działki względem spornego przedsięwzięcia wyklucza bowiem uznanie, że niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z nieruchomości należących do odwołującego, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości zalewania należącej do odwołującego działki nr ew. [...] wodą opadową z działki inwestycyjnej, GINB stwierdził, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości należące do wnioskodawcy. Ponadto zauważyć należy, że w dokumentacji projektowej (Projekt budowlany, Tom I, s. 30), wskazano, że "Ścieki z dachów myjni, z terenów utwardzonych (miejsca postojowe, ciągi jezdno-pieszy, itp.) będą odprowadzane poprzez kanalizację deszczową, separator z piaskownikiem (z części utwardzonych) do zbiornika akumulacyjno-odparowywalnego. Wyklucza się zalewanie terenów sąsiednich". Tym samym zarzuty dotyczące powyższej kwestii należy uznać za bezzasadne. Powyższe, w ocenie GINB, każe przyjąć, że odwołujący może bez przeszkód zagospodarować należącą doń nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza go w tym w najmniejszym stopniu. Organ dodatkowo zauważył, że sam wnioskodawca nie wykazał swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji, tj. nie wskazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Zdaniem GINB, przepisy k.c., aby mogły stanowić podstawę do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżącego do zagospodarowania jego nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem - na tym bowiem polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 p.b.). Przepisy prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] września 2019 r. złożył I. S., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 28 ust. 2 p.b. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie; - art. 3 pkt 20 p.b. poprzez wadliwe określenie obszaru oddziaływania spornego zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji uznanie przez organ - jedynie na podstawie zachowania minimalnych odległości, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, bez kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności, czy nieruchomość skarżącego winna znajdować się w granicach obszaru analizowanego, a także poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji w kwestii braku interesu prawnego skarżącego; - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; - art. 105 k.p.a. przez niezasadne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty [...] z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w zaskarżonej decyzji Organ błędnie wywiódł, że działka skarżącego nie pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Stwierdzenie, że obiekt budowlany zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie powoduje jednak automatyzmu w uznaniu, że nie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią. Brak jest w tym zakresie stosownej regulacji chociażby w p.b. Za błędny uznać należy pogląd, że skoro zachowane są wymogi dotyczące odległości inwestycji od działki sąsiedniej, to tym samym strefa oddziaływania inwestycji jej nie obejmuje. Organ wskazał przy tym, że jedną z przesłanek braku takiego oddziaływania jest fakt, iż sporna inwestycja nie graniczy z działką skarżącego, gdyż oddziela ją działka nr ew. [...]. W tym zakresie skarżący powołał się na orzecznictwo NSA wskazujące, że nie ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem. Skarżący zauważył, że jeszcze na etapie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. wskazywał na oddziaływanie inwestycji poprzez podwyższenie części działki nr ew. [...] i w konsekwencji zalewanie wodami opadowymi terenu działki dzielącej sporną inwestycję i nieruchomość skarżącego, ale również udokumentował fotografiami również fakt docierania tych wód do jego nieruchomości, co może powodować skutek w postaci ograniczenia w zagospodarowaniu i prawidłowym korzystaniu z tej nieruchomości. Ponadto, skarżący wskazywał na nieczynny system drenażowy. W przedmiotowej sprawie organ, zdaniem skarżącego, nie rozważył również innych okoliczności dotyczących spornej inwestycji, w tym nie wziął pod uwagę, iż poza kwestiami dotyczącymi odległości, charakter prowadzonej działalności generuje ujemne czynniki środowiskowe np. w postaci hałasu. Brak jest przy tym ustaleń, że spełnione zostały jakiekolwiek wymagania akustyczne poprzez powołanie się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826 ze zm.) i lakoniczny zapis w projekcie budowlanym myjni. Pomimo faktu, że teren sąsiadujący ze sporną inwestycją posiada status terenu o zabudowie usługowego - mieszkaniowego organ nie dokonał sprawdzenia, czy normy dotyczące poziomu hałasu zostały zachowane, w tym czy wskazywane normy - dla działki skarżącego wskazane na poziomie 55 dB - pozostają adekwatne (w tym także poziomu dB dla pory nocnej). Organ powinien zatem ustalić, czy poziom akustycznego oddziaływania obiektu myjni na środowisko w porze dnia, jak również w porze nocnej, kiedy korzystanie z myjni również jest możliwe, odpowiada dopuszczalnym przez prawo normom. Niezależnie od pory dnia, źródłem hałasu pozostaje praca urządzeń myjących, zainstalowanych w myjni w trakcie czynności mycia samochodów oraz odkurzacz samochodowy, które mogą być dokuczliwe dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Organ nie wziął również pod uwagę charakteru spornej inwestycji zrealizowanej na terenie o zabudowie usługowo - mieszkalnej, gdyż myjnia samochodowa generuje różnego typu zanieczyszczenia dostające się do wody (wód gruntowych), a pochodzące ze spłukiwanych pojazdów. We wniesionym odwołaniu skarżący kwestionował także decyzję dotyczącą lokalizacji myjni samochodowej na działce nr ew. [...] jako niezgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zakazującym lokalizacji obiektów do obsługi technicznej pojazdów. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zamieszczone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] września 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podlega takim samym regułom procesowym, jakim podlega postępowanie zwyczajne, czego wyrazem jest regulacja zamieszczona w art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje na wniosek strony lub z urzędu. Jakkolwiek powyższy przepis stosowany w związku z art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, to z powyższej przesłanki należy wyłączyć sytuację, gdy weryfikacja posiadania przez wnioskodawcę statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postaci analizy treści wniosku na tle akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją oraz oceny wyników tej analizy na tle określonych podstaw materialnoprawnych lub procesowych. W takim przypadku weryfikacja tego, czy wniosek pochodzi od strony nie może być dokonywana w fazie wstępnej prowadzonej na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., ale powinna prowadzić do wszczęcia postępowania, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ewentualnego umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. po przesądzeniu braku legitymacji wnioskodawcy do żądania poddania badaniu kwestionowanej decyzji pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższy warunek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości aprobuje stanowisko GINB w zakresie, w jakim organ przyjął, że weryfikacja legitymacji skarżącego do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r. powinna była nastąpić w toku postępowania. Sąd podziela również pogląd, że status strony tego postępowania należy wiązać z zastosowaniem przepisów kształtujących zakres podmiotowy postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Niezależnie bowiem od tego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, to weryfikacja legalności wydania tego rozstrzygnięcia powinna zasadniczo przysługiwać wyłącznie tym osobom, które ustawodawca uznaje za strony postępowania zwyczajnego. Powoduje to, że stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną decyzją, jak i podmioty, które powinny w tym postępowaniu uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału niezależnie od przyczyny, która o tym zdecydowała (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 622/18). Uznając art. 28 ust. 2 p.b. za przepis o charakterze legi speciali względem ogólnej normy art. 28 k.p.a., przypomnieć należy, że w świetle jego treści stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego, według art. 3 pkt 20 p.b., to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W złożonej skardze skarżący zarzucił GINB naruszenie powyższych przepisów z uwagi na przyjęty przez organ nadzoru pogląd, że w świetle treści powołanej regulacji nie przysługuje mu status strony postępowania nieważnościowego. Tak formułowany zarzut Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podziela, uznając, że w sprawie organ uchybił wskazanym przepisom prawa materialnego - art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. z powodu nadania im błędnego, albowiem zbyt wąskiego, znaczenia normatywnego. Towarzyszyło temu jednocześnie zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla określenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Za utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznać należy stanowisko, zgodnie z którym wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji stosownie do art. 3 pkt 20 p.b. nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Do takiego rozumienia art. 3 pkt 20 p.b. nawiązywały również trafnie wnioski skarżącego sformułowane w jego skardze. Jakkolwiek zawsze wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić w sposób zindywidualizowany, to ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawiera zasadniczo element potencjalności (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. II OSK 3753/18; wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3141/18; wyrok NSA z 22 marca 2019 r. sygn. II OSK 1042/17; wyrok NSA z 15 lutego 2019 r. sygn. II OSK 760/17). Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z p.b. i przepisów odrębnych. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zupełnie innym zagadnieniem jest natomiast to, czy zarzuty wysuwane przez ten podmiot w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu GINB, że skarżący nie wykazał podstaw przyznania mu statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r., ponieważ wskazał na prawo własności (art. 140 i art. 144 k.c.) sąsiadującej z terenem inwestycji nieruchomości (działka nr ew. [...]) i negatywne oddziaływanie na nią zamierzenia polegającego na budowie obiektu usługowego składającego się z czterostanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wypowiadano pogląd prawny podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, zgodnie z którym powołanie się na prawo własności stanowi wystarczającą postawę do uznania istnienia interesu osoby, który domaga się uznania jej przymiotu strony w postępowaniu, jeżeli inwestycja może ograniczać możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej, przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 16 października 2018 r. sygn. II OSK 1585/16). W wyroku z 10 marca 2020 r. sygn. II OSK 1220/18 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że przy wykładni art. 3 pkt 20 p.b. przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Błędne z tego punktu widzenia pozostaje twierdzenie GINB, że immisje sąsiedzkie po zrealizowaniu projektowanego obiektu usługowego na działce nr ew. [...] mogą powodować po stronie skarżącego uciążliwość w korzystaniu z jego prawa własności, co skutkować może powstaniem po jego stronie ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, nie oddziałujących tym niemniej na oceniany w postępowaniu nieważnościowym status strony postępowania oparty na normie art. 28 ust. 2 p.b. Taki wniosek, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia w znaczeniu, jakie powinno być prawidłowo nadawane art. 3 pkt 20 p.b. (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r. sygn. II OSK 126/18; wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2083/17; wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. II OSK 1537/17). Podstawą przyznania przymiotu strony, jak przyjmuje Sąd, mogą być wskazywane przez właściciela nieruchomości zarzuty związane z przenikaniem hałasu na teren nieruchomości (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 522/18; wyrok NSA z 22 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 195/18; wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 366/17). Odmiennie twierdzenie zamieszczone w odpowiedzi na skargę wskazujące, że immisja hałasu generowana przez inwestycję może powodować jedynie "zmniejszenie komfortu" korzystania z nieruchomości, co nie stanowi skutku ograniczającego jego gospodarowanie, pozostaje nieuprawnione. Właściwa analiza projektu budowlanego przez GINB powinna prowadzić do wniosku, że hałas, na który zwrócił uwagę skarżący, nie ma w sprawie charakteru potencjalnego, jeżeli zatwierdzony decyzją nr [...] projekt budowlany obejmuje budowę infrastruktury technologicznej bezdotykowej myjni samochodowej, która generuje hałas w trakcie korzystania z niej, jak i jej użytkowanie wymusza wzmożony ruch pojazdów korzystających z myjni samochodowej w bliskim sąsiedztwie działki skarżącego. Wskazywana przez organ okoliczność, że działka należąca do skarżącego nie sąsiaduje z działką nr ew. [...] pozostaje bez znaczenia, uwzględniając, że bezpośrednio przyległa do działki inwestycyjnej działka nr ew. [...] ma szerokość jedynie ok. 3 m i pełni funkcję drogi. Zamieszczone w projekcie założenie, że "eksploatacja centrum autokosmetyki nie powinna przekroczyć dopuszczalnych norm poziomu hałasu w środowisku" (Projekt budowlany. II. Opis techniczny projektu zagospodarowania terenu. 11. Oddziaływanie na środowisko naturalne, s. 33), jakkolwiek może wskazywać na zgodność zamierzenia z prawem, to nie stanowi podstawy do wykazania, że skarżący w świetle art. 140 i art. 144 k.c. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie powinien mieć prawa żądania zweryfikowania tych założeń projektowych, a to jest możliwe tylko w sytuacji, gdy będzie mu przyznany status strony postępowania (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. sygn. II OSK 945/19). Równoległe wymaganie w tym zakresie formułuje § 9 ust. 9 w zw. z § 52 uchwały Rady Gminy N. z [...] września 2008 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. w gminie N. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), dalej: [...].p.z.p., ustalający zakaz lokalizacji obiektów usługowych, których oddziaływanie na środowisko powoduje przekroczenie standardów jakości środowiska poza terenem własnej działki albo poza terenem, do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny, przy czym pod pojęciem ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko rozumie się hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza, zanieczyszczenie odpadami, oddziaływanie komunikacji. Nie wydaje się, by wynikająca z projektu zagospodarowania terenu odległość wiaty myjni samochodowej od granicy działki nr ew. [...] (37 m) była na tyle znaczna, żeby pozwalała organowi nadzoru z całą pewnością wykluczyć jakąkolwiek uciążliwość akustyczną obiektu dla nieruchomości skarżącego. Zakładając, że inwestor zobligowany jest do zrealizowania inwestycji zgodnie z wszystkimi wymogami technicznymi stosownymi dla tego rodzaju inwestycji, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien przed wydaniem pozwolenia na budowę zweryfikować, źródłem jakiego hałasu będzie praca myjni samochodowej oraz jaki będzie zasięg tego hałasu, w szczególności, czy będzie on odczuwalny na nieruchomościach sąsiednich. Organ powinien zatem wyczerpująco ustalić i rozważyć nie tylko, czy użytkowanie myjni generuje hałas uciążliwy dla otoczenia, ale także, czy wspomniany obiekt nie spowoduje zagrożenia przekroczenia norm hałasu, niezależnie od informacji wynikających z projektu. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością przeznaczoną na inwestycję ma interes prawny w ustaleniu, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego w szerokim ujęciu, a zatem z poszanowaniem uwarunkowań środowiskowych. Ten interes prawny w sytuacji nieuczestniczenia właściciela tejże nieruchomości w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę powinien tym bardziej umożliwiać mu potwierdzenie spełnienia założenia, na jakim się oparł organ w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest weryfikacja legalności wydanej decyzji administracyjnej, jeżeli uciążliwości związane z możliwym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu, jak uznaje Sąd, stanowią właściwą podstawę przyznania statusu strony postępowania. Kwestia, której błędne rozważenie, zaważyło na wadliwości zaskarżonej decyzji GINB ma również związek z niepełną oceną problemu zalewania działki skarżącego wodą opadową. Organ nadzoru wykluczył możliwość rozważenia tejże kwestii przez pryzmat art. 3 pkt 20 p.b., odwołując się do treści dokumentacji projektowej, w której wskazano, że ścieki z dachów myjni i z terenów utwardzonych będą odprowadzane poprzez kanalizację deszczową do zbiornika akumulacyjno-odparowywalnego, co wyklucza zalewanie terenów sąsiednich. Taki wniosek w wystarczający sposób nie uwzględnił jednakże skutku, jaki na pozostałą niezabudową, północną część działki nr ew. [...] wywarło zaprojektowane wykonanie płyty fundamentowej wraz z instalacjami obsługującymi obiekt w ustalonej rzędnej terenu. Skarżący w toku postępowania załączył materiał fotograficzny ukazujący zalewanie wodami opadowymi części działki nr ew. [...], działki [...] i ogrodzenia należącej do niego działki nr ew. [...]. Z jego wyjaśnień wynika, że stan ten skarżący wiąże w sposób bezpośredni z robotami budowlanymi wykonanymi na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] - podwyższeniem południowej części działki inwestycyjnej na potrzeby utwardzenia powierzchni przeznaczonej pod zaprojektowany obiekt. Organ nie poddał tego twierdzenia szerszej kontroli pomimo, że z akt sprawy wynika, iż warunki wodno-gruntowe na całym obszarze u zbiegu ul. M. i ul. S. obejmującym wymienione wyżej działki należy uznać za trudne, grunty te stanowią bowiem teren zmeliorowany, na którym została wykonana sieć drenarska. Na tę okoliczność zwrócił uwagę skarżący w złożonym odwołaniu. Z uwagi na to, że urządzenia melioracyjne nie miały wykonanej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej w toku realizacji inwestycji budowlanej weryfikacja rurociągów drenarskich powinna nastąpić metodą wykonywanych odkrywek (pismo Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzoru Wodnego w G. [...]z 27 lutego 2018 r. znak: [...]). Zauważyć należy, że na załączonej do akt mapie do celów projektowych znajduje się oświadczenie Prezesa Gminnej Spółki Wodno-Melioracyjnej "N." z 10 kwietnia 2018 r. wskazujące, iż na działce nr ew. [...] (po podziale nr ew. [...]) zostały wykonane odkrywki celem zlokalizowania urządzeń drenarskich, co w sytuacji ich nieujawnienia, pozwala uznać, że zabudowa działki nr ew. [...] nie będzie kolidowała z siecią drenarską. Wymaga jednakże również zauważenia, że w oświadczeniu tym zawarte zostało zastrzeżenie, iż w przypadku ewentualnego odnalezienia urządzeń drenarskich w trakcie robót budowlanych inwestor zobowiązany będzie do poinformowania Spółki o tym fakcie. Wzgląd na powyższe, uwzględniając zastrzeżenia zgłaszane przez skarżącego w toku postępowania, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nakazywało we wniosku skarżącego dostrzec wystarczające powiązanie z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, by stwierdzić, że przepis ten w łączności z art. 140 i art. 144 k.c. stanowi regulację nakazującą przyznać skarżącemu status strony w kontrolowanym postępowaniu. Nie bez znaczenia dla przyjętej wadliwości zastosowania w sprawie przez GINB art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. jest równocześnie ta okoliczność, która ma związek z tym, iż przedmiotem oceny w kontrolowanym postępowaniu są istniejące sprzeczne interesy skarżącego i inwestora, które wynikają z odmiennego postrzegania dopuszczalnego przeznaczenia terenu obejmującego działkę nr ew. [...]. Skarżący podniósł, że teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej o symbolu MU w świetle § 48 pkt 1 lit. b m.p.z.p. pozwala na lokalizację usług z wyłączeniem jednakże lokalizacji obiektów "obsługi technicznej i naprawy pojazdów mechanicznych", które skarżący utożsamia z zaprojektowanym centrum autokosmetyki samochodowej (CAS). Zasadności powyższego wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie przesądzić nie może, albowiem wykracza to poza przedmiot sprawy. Skarżący, zdaniem Sądu, ma jednakże prawo oczekiwać, że w ramach przysługującego mu interesu prawego wynikającego z prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zostanie w postępowaniu nadzorczym ustalone, czy zagospodarowanie sąsiedniego terenu w celu realizacji obiektu usługowego o funkcji zaprojektowanej na warunkach ustalonych w decyzji Starosty [...] nr [...] nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd aprobuje, nie budzi wątpliwości pogląd, że właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony jego interesu prawnego związanego z prawem własności w kontekście ustaleń planu miejscowego, mających wpływ na zakres wykonywania tego prawa. Skoro właściciel nieruchomości może brać udział w procedurze, która prowadzi do uchwalenia planu miejscowego, to również powinien mieć możliwość brania udziału w postępowaniu, które polega na zastosowaniu tego aktu prawa miejscowego, czyli w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w którym zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. stanowi zasadniczy warunek zatwierdzenia projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 454/17; wyrok NSA z 16 października 2018 r. sygn. II OSK 2508/16; wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 910/16; wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 602/15). W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. skarżący w swoich rozważaniach poruszył kwestię zgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu, co w związku z wymaganiem wykazania przez skarżącego podstaw, w których upatruje on naruszenia w sprawie swojego interesu prawnego, w czytelny sposób czyniło poruszoną kwestię sporną w kontekście art. 28 ust. 2 p.b. Całkowite pominięcie obowiązku odniesienia się do tejże kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sytuacji ujawnionego jej znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia o dopuszczalności popierania przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy tak art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim wydana przez organ odwoławczy decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji powinna zawierać argumentacyjnie spójną i wyczerpującą ocenę wyjaśniającą niezasadność podnoszonych przez odwołującego zarzutów. W odniesieniu do wymagania ujętego w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd dostrzegł również niezrealizowana potrzebę przeprowadzenia przez GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizy decyzji organu I instancji pod kątem jej ogólnej poprawności wyrażającej się w zamieszczeniu w niej treści o odpowiednim poziomie logiczności i zgodności z faktami ustalonymi w sprawie. Jakkolwiek strona postępowania może akceptować to, że sporządzone uzasadnienie decyzji organu administracji publicznej nie wszystkie kwestie w sposób wszechstronny i dokładny wyjaśnia, jakby tego ona oczekiwała, to jednakże zakłada, że sprawa, o której załatwienie wnosi, zostanie rozpatrzona po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego, jak tego wymaga zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Takie założenie nie może zaś z pewnością zostać utrzymane, gdy przyczynami wydania rozstrzygnięcia, ujawnionymi w motywach uzasadnienia decyzji, zostaną objęte kwestie całkowicie nieprzystające do faktów wynikających ze sprawy, która miała zostać załatwiona. Wprawdzie w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]ego skarżący nie sformułował pod tym kątem stosownych zarzutów, niemniej GINB jako organ odwoławczy, zdaniem Sądu, powinien z urzędu poddać analizie to, że decyzja organu I instancji w sposób nieczytelny wyjaśnia poszczególne kwestie mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie umarzające postępowanie. Wpływ na tę nieczytelność ma to, że w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2019 r. organ w odniesieniu do tych samych kwestii zamieścił sprzeczne względem siebie oceny prawne, m.in. na s. 2-3 decyzji Wojewoda wskazał, że status strony w sprawie pozwolenia na budowę kształtuje art. 28 ust. 2 p.b., by na s. 6 równocześnie stwierdzić, iż regulacja wprowadzona do p.b. nie sprawia, że art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na s. 3 organ również przyjął, że art. 140 i art. 144 k.c. mogą być co do zasady podstawą wykazania interesu prawnego w postępowaniu, niemniej jednak poglądowi temu w całości zaprzeczył na s. 7, wskazując, że "zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności [...] są chronione przepisami 140 i 144 [k.c.]" i kwestie te "stanowią zagadnienia cywilnoprawne i nie podlegają one ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej z uwagi na inny niż związany z prawem budowlanym charakter przedmiotu sporu". Na te sprzeczności nakłada się wielokrotne operowanie przez organ pojęciem "wnioskodawczyni" (s. 4, 5, 6, 7) i zarzutów przez "nią" w sprawie podnoszonych, co w sytuacji, gdy organ poza samym wnioskiem z 2 sierpnia 2018 r. poddał ocenie wyłącznie wyjaśnienia skarżącego, nakazuje sformułować wątpliwość, odnośnie do czyich wniosków organ zamieścił w decyzji swoje uwagi. Budzi to uzasadnioną trudność, jeżeli "wnioskodawczyni [...] w kolejnych pismach" (s. 5) miała nie wykazać swojego interesu prawnego, a także, gdy się uwzględni, że szczegółowy przedmiot poszczególnych wypowiedzi organu w żaden sposób nie koresponduje z treścią zarzutów zgłoszonych w toku przeprowadzonego postępowania, albowiem w sprawie nie zostały postawione "zarzuty dotyczące względów ekonomicznych czy też potrzeb społecznych", do których organ się odniósł, skarżący nie podniósł również w sprawie rozważanego przez organ "zarzutu naruszenia zasad współżycia społecznego" (s. 7). Nawet jeżeli te wadliwości nie powinny stanowić samoistnej podstawy do uchylenia kontrolowanej przez organ odwoławczy decyzji, to powinny spotkać się ze stosowną reakcją organu, który powinien w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia odnieść się do mankamentów decyzji, która podlega utrzymaniu w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tych warunkach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja GINB, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z powodów wyżej przedstawionych naruszają powołane przepisy prawa procesowego i prawa materialnego, co skutkuje ich uchyleniem. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewoda [...] zobowiązany będzie uznać, że skarżący posiada status strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] i poddać kwestionowaną przez stronę decyzję kontroli legalności w oparciu o przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Na tym etapie organ nadzoru powinien zapewnić prawo do czynnego udziału w postępowaniu wyłącznie skarżącemu, albowiem wobec niewniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. przez pozostałych wnioskodawców, uznać trzeba, że rozstrzygnięcie w niej zawarte stało się w części ich dotyczącej ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). Jakkolwiek bowiem organ I instancji wydał jedną decyzję umarzającą postępowanie, to decyzję tę należy postrzegać jako rozstrzygnięcie stwierdzające przeszkodę istniejącą odrębnie względem każdego z wnioskodawców do prowadzenia z jego udziałem postępowania, wobec czego jedynie sytuacja procesowa skarżącego z powodu wniesienia przez niego odwołania może być w oceniona jako dotąd nierozstrzygnięta. Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.