VII SA/Wa 28/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. [...], położonej w G., os. [...] i umorzył postępowanie. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na przebudowę stacji bazowej wystąpił S. P., opierając się na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., twierdząc, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "rozbudową", a nie "przebudową" ww. stacji. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej "k.p.a.", po rozpoznaniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na przebudowę, wskazując, że w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, brak jest legalnej definicji "rozbudowy", a z definicji legalnej "przebudowy" wynika, iż "rozbudowa" to zmiana charakterystycznych parametrów danego obiektu budowlanego. Ponadto organ I instancji ustalił, że przed udzieleniem ww. pozwolenia inwestor uzyskał wszystkie wymagane prawem dokumenty, opinie, uzgodnienia. W jego ocenie ww. decyzja została wydana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w tym art. 35 tej ustawy. Wojewoda, powołując się na orzecznictwo (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1376/08), uznał, że Starosta prawidłowo zakwalifikował ww. inwestycję jako "przebudowę", co dodatkowo potwierdza fakt, iż planowane przedsięwzięcie stanowi urządzenie ekranowe o małej mocy, wytwarzające pole elektromagnetyczne występujące w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Poza tym wskazał, że w przypadku gdy mamy do czynienia z interpretacją określonej definicji (np. przebudowy) oraz, gdy brak jest w ogóle definicji legalnej danego zagadnienia (np. rozbudowa), nie można traktować jako "rażącego" takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja, tak jak gdyby od początku nie została wydana. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczno-gospodarcze, wywołane decyzją (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Odwołanie od ww. decyzji złożył S. P., podnosząc zarzuty naruszenia art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił decyzję Wojewody [...] znak: [...] w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97, z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98; oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07, z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07) wskazał, w jakich warunkach prawnych mamy do czynienia z pojawieniem się interesu prawnego, który pojawia się wówczas gdy istnieje konkretna norma prawa materialnego, na którą winien powołać się podmiot żądający wszczęcia postępowania. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że S. P. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się na 11 kondygnacji budynku wielorodzinnego (12 kondygnacyjnego) położonego w G. na oś. [...] (działka nr [...]), oraz udziału w nieruchomości wspólnej gruntu, części budynku i urządzeń. Powyższe wynika z treści aktu notarialnego (ustanowienie odrębnej własności lokalu i przeniesienia własności lokalu) z dnia [...] września 2007 r., Numer repertorium A: [...], oraz Ksiąg Wieczystych Nr [...] oraz Nr [...]. Organ odwoławczy, powołując się na treść ww. aktu notarialnego oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903, ze zm.) oraz art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116, ze zm.), ustalił, że zarząd nieruchomością wspólną (działka nr ewid. 19) sprawuje G. Spółdzielnia Mieszkaniowa, stwierdzając, że uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej są wykonywane przez tę Spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych współwłaścicieli. W ocenie GINB, przyjmując stanowisko odmienne od zaprezentowanego wyżej należałoby stwierdzić, że każdy współwłaściciel nieruchomości wspólnej (członek wspólnoty mieszkaniowej, spółdzielni mieszkaniowej), już z samego faktu posiadania prawa współwłasności, byłby stroną wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących pozwolenia na budowę inwestycji planowanej na tejże nieruchomości. Takiemu stanowisku przeczy bardzo bogate orzecznictwo sądowo-administracyjne, odnoszące się zarówno do członków spółdzielni mieszkaniowych, jak i członków wspólnot mieszkaniowych, z którego wynika, że legitymacja procesowa w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę obiektów na nieruchomości wspólnej przysługuje wyłącznie tym członkom spółdzielni/wspólnoty którzy mają indywidualny interes prawny (por. orzeczenia NSA: z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 419/10, z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 157/09; z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 650/07, z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 363/05; oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 809/07, z dnia 8 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 254/06). Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi, więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, lecz z faktu, iż jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Nie ma przy tym znaczenia subiektywne odczucie danego podmiotu, czy jego indywidualna wrażliwość, że inwestycja oddziałuje na jego własność. W ocenie GINB usytuowanie względem siebie lokalu nr 22 oraz przebudowywanego obiektu przesądza o tym, że lokal należący do wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, bowiem przedmiotowa inwestycja nie niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości korzystania z lokalu nr 22, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności nie ma wpływu na przesłanianie lokalu, dostęp do światła słonecznego, możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), warunki ochrony przeciwpożarowej, jak również nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń, czy też pól elektromagnetycznych. Na potwierdzenie swojego stanowiska GINB powołał się na decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, z której wynika, że przebudowywana stacja bazowa nie jest, ani nie będzie źródłem powstawania pyłów, gazów i innych substancji chemicznych mogących mieć wpływ na środowisko, szczególnie na zanieczyszczenie powietrza i wody; lokalizacja stacji bazowej na dachu budynku mieszkalnego w G., os. [...] wyklucza możliwość transgranicznego oddziaływania na środowisko; wysokość zawieszenia anten (37,5 m n.p.m.) przebudowywanej stacji wyklucza możliwość ograniczenia w gospodarowaniu powierzchnią użytkową oraz nie ma konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Stacja bazowa telefonii komórkowej spełniać będzie wymagania wynikające z przepisów ochrony środowiska i nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Ponadto urządzenia stacji bazowej są małej mocy, ekranowane, stąd też nie są źródłem promieniowania elektromagnetycznego istotnego pod względem oddziaływania biologicznego na zdrowie i środowisko. Wytworzone pole elektromagnetyczne będzie występować przede wszystkim w wolnej przestrzenia niedostępnej dla ludzi, a docierające do ziemi promieniowanie nie będzie stanowić zgorzenia dla środowiska. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż skarżący nie wykazał, pomimo wystosowanego przez Wojewodę wezwania z dnia 7 kwietnia 2011 r., znak: [...], interesu prawnego do kwestionowania ww. decyzji Starosty G.. Jak natomiast stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną. Z całą pewnością interesu takiego nie może bowiem wywodzić z prawa współwłasności nieruchomości wspólnej. Z tych wzgledów GINB stwierdził, że ww. decyzja Starosty G. nie dotyczyła indywidualnego interesu prawnego ani obowiązku S. P., dlatego stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. P., wnosząc o chylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów wg norm przypisanych. Zaskarzonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 105 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania; - art. 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 28 k.p.a. oraz 28 ust 2 Prawa budowlanego, poprzez stwierdzenie, iż zarząd Spółdzielni posiada prawo do dysponowania nieruchomością, co do której całości nie posiada prawa własności; - art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez nie wskazanie przedmiotu sporu objętego analizą (brak ilości anten, mocy, azymutów, dokonania kumulacji, uwzględnienia błędów metody obliczeniowej, odbić). W odpowiedzi na skargę GINB podrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania [...] Stowarzyszenie [...][...] “[...][...][...]" z siedziba w R., które poparło skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy stwierdzić, że przedmiotem toczącego się przed Sądem postępowania jest zaskarżona decyzja organu II –ej instancji, która rozstrzyga o nieistnieniu po stronie Skarżącego interesu prawnego uzasadniającego jego występowanie w sprawie w charakterze strony. Organ odwoławczy analizując materiał dowodowy doszedł do przekonania, iż Skarżący jako właściciel lokalu mieszkalnego położonego na przedostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego nie może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej umieszczonej na dachu budynku . Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o istocie sprawy, tj. nieważności decyzji w przedmiocie rozbudowy masztu. Oceniając postępowanie i sposób rozstrzygnięcia organu II –ej instancji należy stwierdzić, iż jest ono prawidłowe. W świetle art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przeważającej części orzecznictwa podkreśla się, że pojęcie strony w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny musi wynikać z określonego przepisu prawa, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie normą, z której wywodzić należy interes prawny podmiotu postępowania jest przepis art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 z,poz.1623 z późn.zm.,dalej "prawo budowlane") Przepis ten wyraźnie wskazuje podmioty, które mogą być stroną w sprawie pozwolenia na budowę stanowiąc, że "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu" Krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06). Jak słusznie podniósł organ, Pan P. wywodzi swoje uprawnienia właścicielskie z tytułu przysługującego mu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego znajdującego się na 11 piętrze dwunastokondygnacyjnego budynku, na którym usadowiony jest przedmiotowy maszt. Prawo do lokalu wynika z treści aktu notarialnego z [...] września 2007 r. Jednak, jak wynika z treści w/wym aktu, zarząd nieruchomością wspólną – budynkiem położonym przy ul. [...] powierzono G. Spółdzielni Mieszkaniowej. Organ odwoławczy, zasadnie powołując się na treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903, ze zm.) oraz art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116, ze zm.), ustalił, że w takiej sytuacji uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej są wykonywane przez tę Spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych współwłaścicieli. Zarząd zgodnie z art. 21 kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Kwestionujący działalność zarządu mają prawo czynić to bądź w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. Tym samym Skarżący nie może ze swojego prawa do lokalu wywodzić uprawnień do zarządu nieruchomością wspólną. Należy przypomnieć należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę, dla ustalenia kręgu podmiotów mogących w nim uczestniczyć, konieczne jest określenie zakresu obszaru oddziaływania obiektu. W rozpatrywanej sprawie organ wywiązał się z tego obowiązku i ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać na lokal nr [...] stanowiący własnością Skarżącego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż obszar oddziaływania przebudowy nie obejmuje swym zasięgiem lokalu nr [...]. Sporna przebudowa nie ograniczy dostępu do światła słonecznego, nie wpłynie na warunki ochrony przeciwpożarowej, nie niesie za sobą uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń ani pół elektromagnetycznych. Określone warunki są zgodne z przepisami prawa regulującymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie oraz przepisom regulującym dopuszczalny poziom pół elektromagnetycznych w środowisku. Organ podkreślił, że z decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia 2006 r., którą wyrażono zgodę na realizację przedmiotowej przebudowy wynika, że lokalizacja stacji bazowej na dachu budynku przy ul. [...] w G. wyklucza możliwość transgranicznego oddziaływania na środowisko i nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska i ludzi. Dokonana przez organ analiza oddziaływania na nieruchomość inwestycji, jaką jest lokal Skarżącego znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, jest prawidłowa i nie prowadzi do naruszenia art. 28 ust. 2 prawo budowlanego. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W doktrynie przyjęto, iż bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wtedy, gdy brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty ( vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz 6 wyd. C. H. Beck Warszawa, 2004r. str. 478 ). Przyjmuje się, że przedmiot postępowania istnieje, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: sprawa podlega załatwieniu przez istniejący i właściwy organ administracji, sprawa ma charakter indywidualny, a rozstrzyganie o niej następuje w formie decyzji administracyjnej, jest norma prawa materialnego stanowiąca dla organu rozstrzygającego podstawę podjęcia rozstrzygnięcia, istnieje podmiot mający legitymację procesową, dysponuje on interesem prawnym i domaga się działania organu oraz zrealizowany został stan faktyczny odpowiadający normie prawa upoważniającej organ do podjęcia decyzji dla danego stanu przewidzianej ( vide: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Postępowanie administracyjne ogólne, C.H.Beck, Warszawa 2003r. str. 627) . Stwierdzenie przez organ braku któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że cel postępowania administracyjnego, jakim jest wydanie decyzji, nie może zostać osiągnięty i postępowanie musi zostać umorzone. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ odwoławczy wobec stwierdzenia, że Skarżący nie jest Stroną postępowania, prawidłowo uchylił decyzję organu I-ej instancji i na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a umorzył postępowanie, właściwie interpretując normę art. 105 § 1 k.p.a. Nie zasługują także na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Organ swoim działaniem nie naruszył uprawnień właścicielskich Skarżącego. Jak wyżej wyjaśniono postępowanie organu było zgodne z przepisami prawa (ustawy prawo spółdzielcze oraz ustawy o własności lokali) i umowy zawartej w formie aktu notarialnego ze Skarżącym, na mocy której zarząd nieruchomością wspólną - budynkiem przy ul [...] w G., powierzono G. Spółdzielni Mieszkaniowej. Nie jest przekonywujący zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane, albowiem, w ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji w sposób wyczerpujący i jasny wyjaśnia treść i podstawę prawną rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) skargę oddalił.