VII SA/Wa 313/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "skarżący") od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2018 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...].05.2017 r., nr [...] nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej: alergicznego kontaktowego zapalenia skóry, wymienionej w poz. 18.1 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca -009 r. w sprawie chorób zawodowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt. 3-6 i § V ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tj. Dz.U. z 2018 r., doz. 917, ze zm.). Skarżący nie złożył odwołania od tej decyzji i stała się ona ostateczna. Pismem z dnia 10.08.2018 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].05.2017 r" na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego, ww. decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący argumentując wniosek, powołał się na wydaną w tej samej dacie co decyzja objęta wnioskiem, decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].05.2017 r" nr [...] (w zaskarżonej decyzji błędnie oznaczoną numerem: [...]) dotyczącą podejrzenia u skarżącego innej choroby zawodowej, a mianowicie kontaktowego zapalenia skóry z podrażnienia wymienionej w poz. 18.2 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tj. Dz. U. z 2013 r" poz. 1367). Od ww. decyzji, skarżący wniósł odwołanie. Została ona utrzymana w mocy decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].01.2018 r" nr [...]. Następnie decyzja ta po rozpatrzeniu skargi złożonej przez skarżącego, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25.04.2018 r. (sygn. akt II SA/Go 191/18) z powodu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący powołując się na powyższy wyrok Sądu zapadły w postępowaniu dotyczącym innej choroby zawodowej (kontaktowego zapalenia skóry z podrażnienia), wskazał, że gdyby postępowanie administracyjne dotyczące podejrzenia choroby zawodowej: alergicznego kontaktowego zapalenia skóry zostało zakwestionowane i było przedmiotem weryfikacji sądowej to decyzje wydane w sprawie byłyby uchylone, gdyż decyzje dotyczące choroby zawodowej: alergicznego kontaktowego zapalenia skóry i kontaktowego zapalenia skóry z podrażnienia zostały wydane na podstawie jednocześnie prowadzonego postępowania administracyjnego, a orzeczenia lekarskie nr [...] i nr [...] z dnia [...].09.2016 r. zawierają ten sam przebieg badań. Skarżący podkreślił, że nie wnosił odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].05.2017 r. ( dotyczącego alergicznego kontaktowego zapalenia skóry ) na skutek swojego błędu ponieważ obie decyzje dotyczące różnych chorób zawodowych wydane w tej samej dacie i przesłane w jednej kopercie, potraktował jako jedną decyzję przesłaną w dwóch egzemplarzach. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzją z dnia [...].09.2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].05.2017 r. Skarżący pismem z dnia 08.10.2018 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu, skarżący ponownie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Ponownie argumentował, że skoro orzeczenia lekarskie: nr [...] (dot. choroby kontaktowego zapalenia skóry z podrażnienia) i nr [...] (dot. choroby alergicznego zapalenia skóry) z dnia [...].09.2016 r" zawierają ten sam przebieg badań, tego samego lekarza prowadzącego, tę samą datę wystawienia i to samo uzasadnienie, to biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie Sądu, również orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...].09.2016 r" nr [...] nie spełnia warunków opinii biegłego a decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].05.2017 r" nr [...] wydana na podstawie ww. orzeczenia lekarskiego jest błędna i została wydana z rażącym naruszeniem prawa: naruszony został art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] maja 2017 r. jest ostateczna. Pokreślił nadzwyczajny charakter postępowania nieważnościowego, które ma na celu weryfikację decyzji pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej polega jedynie na zbadaniu wystąpienia przesłanek nieważności decyzji ostatecznej, nie zaś na weryfikacji prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ I instancji. Taka weryfikacja dokonywana jest w postępowaniu odwoławczym. GIS wskazał, w ślad za organem I instancji, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki – oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz ekonomiczne bądź gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić w sytuacji kiedy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają ze sobą w jawnej sprzeczności. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć także przepisów postępowania. Wada rażącego naruszenia prawa, stanowiąca przesłankę stwierdzenia nieważności, musi jednak tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jeżeli jej treść odpowiada prawu. Ponadto organ II instancji podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 24 kwietnia 2018 r. wskazał jedynie na potrzebę uzupełnienia orzeczenia lekarskiego, tak aby wyjaśniało wszelkie wątpliwości dotyczące rozstrzygnięcia w sprawie w sposób zrozumiały dla stron i Sądu. Nie kwestionował on zaś ustaleń organów dotyczących przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego skarżącego. Skargę na decyzję GIS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący domagając się stwierdzenia nieważności decyzji i nakazania organowi niższej instancji ponownego rozpoznania, sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a. poprzez brak ustalenia konkretnej jednostki chorobowej występującej u skarżącego, przyczyny jej powstania, skutków występowania choroby oraz niezbadania środowiska pracy skarżącego, - art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. przez wydanie decyzji na podstawie opinii Instytutu z [...] i opinii [...], podczas gdy są one lakoniczne i sprzeczne z opiniami instytucji z [...]; opinie nie udowadniają założenia, że choroba skarżącego powstała z powodu posiadania tatuaży, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie jej wydania bez rażącego naruszenia prawa, - § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych poprzez niekompletność danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w samej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że oceniając jego narażenie zawodowe sanepid powinien w odniesieniu do czynników fizycznych i chemicznych uwzględnić, między innymi, wartość stężeń. Z zebranej przez organ dokumentacji nie wynika jednak czy właściwe pomiary pH były dokonywane, co narusza § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Oceny narażenia zawodowego nie zawierają także informacji o chłodziwie Blasocut BC 25 MD oraz B-Cool 755 – substancji, z którymi skarżący stykał się w pracy. Podniósł, że związanie organu orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji. Podlega ono, jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym, ocenie pod kątem zachowania kryteriów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Orzeczenie wydane [...] września 2016 r. nie spełniało powyższych wymogów, pomimo jego późniejszego uzupełnienia. Ponadto, lekarz orzecznik nie wystąpił do pracodawcy o przekazanie próbek substancji w ilości niezbędnej do przeprowadzenia badań diagnostycznych. Z maszyny, przy której pracował skarżący, nie pobrano próbki substancji, która doprowadziła do powstania u niego choroby. Nie wykonano także testów skórnych z substancjami, z którymi skarżący rzeczywiście miał kontakt. Skarżący powołał się także na opinię Instytutu z W., który rozpoznał alergiczne kontaktowe zapalenie skóry wywołane innymi środkami chemicznymi oraz opinię szpitala w Ż., gdzie stwierdzono wystąpienie nieokreślonego zapalenia skóry wywołanego innymi substancjami chemicznymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Również uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w [...] w piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2019 r. wniósł o oddalenie skargi dołączając wyrok WSA w Gorzowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 273/19, który ponownym rozpoznaniu sprawy, oddalił skargę, którą wniósł skarżący na decyzję [...] państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji GIS z dnia [...] listopada 2018 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa. Skarżący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PPIS z dnia [...] maja 2017 r., oparł na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze doprecyzował, że w jego ocenie decyzja PPIS, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie należy wskazać, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 k.p.a. Jedną z przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważność decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.) i na tę przesłankę powołuje się skarżący. Wyjaśnić zatem należy, że rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (wyrok NSA z 31.10.2008r.. sygn. akt II OSK 1306/07, wyrok NSA z 17.07.2008r., sygn. akt II OSK 888/07). Wspomnieć także należy, że nie każde oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., II GSK 725/10, LEX nr 1083380; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1046/10, LEX nr 1083498). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 17 września 1997 r., III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16). Skarżący, zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak też w skardze, nie wskazuje na konkretny przepis, który w jego ocenie został naruszony oraz oczywistości naruszenia. Nie wskazał także dlaczego decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, wywołuje skutki, które powodują, że decyzja ta nie może zostać zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. Decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego, będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, zarzuca natomiast naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, oraz art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. Podnosi brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ I instancji prowadzący postępowanie administracyjne tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Wskazuje także szczegółowo na liczne jego zdaniem uchybienia dotyczące oceny materiału dowodowego przez organ, którego decyzja objęta jest wnioskiem. Tego rodzaju argumentacja w postępowaniu nieważnościowym, nie może zostać uwzględniona. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z punktu widzenia wad kwalifikowanych z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie. Nie jest przy tym dopuszczalne, by organ, wydając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, dokonywał nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych, jak również nie jest uprawniony do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną poddaną weryfikacji organu nadzoru ze względu na inną ocenę, jaką należałoby przypisać zebranemu materiałowi dowodowemu. Istotą tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2873/17; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 748/15; wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2429/14). Podniesione w skardze zarzuty o charakterze merytorycznym dotyczące decyzji objętej wnioskiem, nie mogą zatem być skuteczne na etapie postępowania nieważnościowego. Odnosząc się do podniesionej we wniosku kwestii prawidłowości doręczenia, wskazać należy, że zarzut ten należy kwalifikować jako ewentualne naruszenie przepisów postępowania. Kwestia możliwości zakwalifikowania przepisów postępowania, jako rażącego naruszenia prawa była przedmiotem sporów w doktrynie i orzecznictwie. Warto dlatego w tym miejscu przytoczyć oddający sens rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego wyrok NSA z 27.01.2017 r., II GSK 1451/15, LEX nr 2293619, w uzasadnieniu którego sąd ten stwierdził, że rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień «rażących». Jakkolwiek, co do zasady, nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, to jest innymi słowy, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić" (por. także np. wyrok NSA z 13.10.2016 r., II OSK 3347/14, LEX nr 2169138). Dlatego zarzuty procesowe sformułowane we wniosku, a dotyczące prawidłowości doręczenia objętej nim decyzji, nie mogły zostać uwzględnione. Nie może także stanowić argumentu, powołanie się w skardze na wyrok WSA w Gorzowie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 191/18. Wyrok ten zapadł w sprawie dotyczącej drugiej decyzji PPIS, związanej z inna chorobą zawodową skarżącego w postaci dot. choroby kontaktowego zapalenia skóry z podrażnienia. Ostatecznie bowiem w tamtej sprawie po jej ponownym rozpoznaniu przez organy zapadł wyrok przyznający im rację ( wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 273/19, oddalający skargę złożona przez skarżącego.). Z przedstawionych względów Sąd, mając na uwadze zarzuty obu skarg oraz działając z urzędu na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.