VII SA/Wa 574/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o. o. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. wnoszącej sprzeciw do wykonania robót budowlanych określonych jako: "instalacji tablicy reklamowej wraz z oświetleniem z przyłączeniem od instalacji elektrycznej", na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. N. w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia wskazując, iż planowane roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zgłoszenie przewiduje posadowienie nośnika reklamowego na działce położonej w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od ww. zasady, jednak budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ przytoczył treść art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego zgodnie z którym organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wyjaśnił, że wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Organ wskazał, że przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu - mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie - jest zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budo wlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż zgłoszenie przewiduje posadowienie nośnika reklamowego na działce położonej w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Ponadto, z opisu technicznego ww. inwestycji wynika, że prace budowlane podejmowane przez inwestora będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie tylko jego instalację czy remont. Projektowane urządzenie reklamowe będzie usytuowane w terenie, który został wpisany do rejestru zabytków. Organ wskazał, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] leży w obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...], co oznacza, że teren, na którym planowana jest inwestycja jest pod ochroną konserwatorską, w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.). Z tego względu organ stwierdził, że w omawianym przypadku nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora Zabytków". Organ odwoławczy podniósł, że z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, iż proponowana tablica reklamowa stanowi wolnostojący trwale związany z gruntem obiekt w pełni samodzielny i niepowiązany technicznie z innym obiektem budowlanym. Wielkość projektowanego urządzenia reklamowego, jego masa całkowita, jak i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, iż zgłoszona inwestycja jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego tj. "wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym". Taka kwalifikacja ww. inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Organ wskazał, że w sprawie wolnostojących urządzeń reklamowych stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w analogicznych przypadkach orzeka, iż wolnostojące urządzenia reklamowe na stopie fundamentowej są trwale związane z gruntem, są zaliczane do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Organ przytoczył treść wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. Sp. zo.o. Sp. k. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji. Organowi II instancji skarżąca zarzuciła : a) naruszenie przepisów postępowania tj. przepisu art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i tym samym wydanie decyzji administracyjnej w stosunku do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie; b) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. przepisu art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji; c) naruszenie przepisów postępowania tj. przepisu art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w stytuacji, gdy organ podjął wątpliwość co do charakteru planowanych robót; d) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego; e) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przepisów art. 3 pkt. 1,3 ,6, 7 i art. 29 ust. 2 pkt. 6 ww. ustawy i uznanie, iż w zakresie instalowania tablicy reklamowej objętej zgłoszeniem wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę oraz błędne przyjęcie przez organ, że zgłoszenie inwestora dotyczy budowli; f) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i uznanie, iż inwestycja objęta zgłoszeniem z dnia 13 czerwca 2011 roku powinna posiadać pozwolenie [...] Konserwatora Zabytków, mimo iż nieruchomość objęta zgłoszeniem nie stanowi zabytku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję, którą organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw do zgłoszonego przez skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "instalacji tablicy reklamowej wraz z oświetleniem z przyłączeniem od instalacji elektrycznej", na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. N. w W.. Podstawą do wniesienia sprzeciwu było uznanie przez organ, że zgłoszone przez inwestora roboty budowlane objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zgłoszenie przewiduje posadowienie nośnika reklamowego na działce położonej w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Stanowisko to zostało zakwestionowane przez skarżącą, która podnosi, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem podlegają ustawowemu wyłączeniu z tego obowiązku. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, odpowiadają przepisom prawa. W ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonej dokumentacji organy dokonały prawidłowych ustaleń i słusznie przyjęły, że wykonanie planowanych przez skarżącą robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. To z kolei uzasadniało wniesienie sprzeciwu do planowanych robót. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organy obu instancji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. W art. 28 ust. 1 tej ustawy sformułowana została ogólna zasada, zgodnie z którą roboty budowlane – przez które w myśl art. 3 pkt 7 ustawy rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego – można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż w art. 29 ustawy określony został katalog zamknięty robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. W art. 30 ustawy wskazane natomiast zostały roboty budowlane, które co prawda nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ale co do których istnieje obowiązek zgłaszania ich właściwemu organowi. Wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy konieczne jest ich zgłoszenie, wskazane zostały - w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Do wykonania powyższych robót można przystąpić po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, jeżeli w tym terminie właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w formie decyzji - art. 30 ust. 5 ustawy. Natomiast jedną z przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ, w myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy jest zgłoszenie wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie wobec ustalenia, że zgłoszenie przewiduje posadowienie nośnika reklamowego na działce połozonej w obszarze wpisanym do rejestru zabytków słusznie organy stwierdziły, że nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] leży w obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...], co oznacza, że teren, na którym planowana jest inwestycja jest pod ochroną konserwatorską, w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.). Jak słusznie zauważył organ organ zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora Zabytków". Odnosząc się do dokonanej przez organy kwalifikacji zgłoszonych przez skarżącą robót budowlanych dostrzec należy, że w myśl art. 3 pkt 3 ustawy do budowli, przez które rozumie się obiekt budowlany niebędące budynkiem lub obiektem małej architektury, stanowiące zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy obiekty budowlane, zalicza się wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Dokonując zatem interpretacji art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, przyjąć trzeba, że przepis ten nie ma zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. Jako wyjątek od reguły ustalonej w art. 28 ust. 1 ustawy nie może on bowiem podlegać wykładni rozszerzającej. Pojęcie "instalowania", które zostało w nim użyte uznać należy za adekwatne dla określenia robót budowlanych wykonywanych na obiektach budowlanych lub polegających na wykonaniu urządzenia usytuowanego na gruncie, ale niezwiązanego z nim w sposób trwały podczas, gdy pojęcie "budowy" odnieść należy między innymi do wykonania w określonym miejscu budowli w postaci wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Czym innym jest instalowanie urządzenia reklamowego, a czym innym jego budowa jako urządzenia wolnostojącego trwale związanego z gruntem. W niniejszej sprawie z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, iż proponowana tablica reklamowa stanowi wolnostojący trwale związany z gruntem obiekt w pełni samodzielny i niepowiązany technicznie z innym obiektem budowlanym. Winyl reklamowy w tablicy mocowany ma być do elementów stalowych i posiadać zamocowanie w formie 10 bloczków żelbetowych. Ponadto, z opisu technicznego ww. inwestycji wynika, że prace budowlane podejmowane przez inwestora będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie tylko na jego instalacji czy remoncie. W przypadku urządzeń reklamowych, dla ustalenia, czy dotyczące ich roboty budowlane mieszczą się w zakresie robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, czy też stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, polegającą na wykonaniu w określonym miejscu wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, która nie została objęta zakresem art. 29 ust. 1 ustawy, istotne jest ustalenie, czy planowane prace zmierzają do wykonania urządzenia reklamowego będącego budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Zasadnicze znaczenie w tym przypadku będą zatem miały parametry techniczne urządzenia, a zwłaszcza jego wielkość i sposób związania z gruntem. O tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem w istocie decydują jego parametry techniczne, tj. to jest to czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania z gruntem (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1686/09; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10; z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 770/10; z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 920/10, publ. W przedmiotowej sprawie zarówno wielkość projektowanego urządzenia reklamowego, jak i jego masa całkowita, i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, iż zgłoszona inwestycja jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego tj. "wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym". Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że taka kwalifikacja ww. inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Należy zaznaczyć, że przestawione stanowisko w kwestii rozróżnienia urządzenia reklamowego objętego zgłoszeniem i budowy takiego urządzenia, jako budowli wolnostojącej i trwale związanej z gruntem, wymagającego pozwolenia na budowę jest utrwalone w orzecznictwie sądowym, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Sformułowany w tym zakresie odmienny pogląd uznający, że można zainstalować tablicę reklamową na gruncie bez trwałego jej związania z gruntem, a dla zakwalifikowania takich robót jako wymagających jedynie zgłoszenia, bez znaczenia pozostaje wielkość wolnostojącej, posadowionej na gruncie konstrukcji, jest poglądem odosobniony i nie znalazł akceptacji w aktualnym orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1038/10, LEX nr 1083494). W ocenie Sądu, organy architektoniczno-budowlane prawidłowo ustaliły, iż wykonanie robót budowlanych określonych jako: "instalacji tablicy reklamowej wraz z oświetleniem z przyłączeniem od instalacji elektrycznej", na działce nr ew. [...]w obrębie [...] przy ul. N.w W. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co w świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, uzasadniało wniesienie sprzeciwu do dokonanego przez skarżącego zgłoszenia. Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, a przytoczona w niej argumentacja odpowiada akceptowanej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3, i art. 28 ust. 1 ustawy. Sąd nie stwierdził również, aby przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów procedury, w tym art. 7, 8, 10,107 § 1, 136 K.p.a., w stopniu mogącym mieć jakimkolwiek wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych organ odwoławczy w sposób kompletny i spójny przedstawił przyjęte przez siebie stanowisko, które znajduje odzwierciedlenie w poczynionych w sprawie ustaleniach faktycznych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.