VII SA/Wa 620/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...[ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia S. B. na postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan sprawy przedstawia się następująco. Starosta [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku S. B. z 22 stycznia 2020 r., na podstawie art. 61a § 1 i § 2 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia na podstawie art. 154 K.p.a. decyzji Urzędu Rejonowego w Ż. z [...] sierpnia 1995 r. znak: [...], którą udzielono G. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia S. B., postanowieniem z [...] maja 2020 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła przedwcześnie, bowiem w aktach sprawy nie ma decyzji, której uchylenia domaga się wnioskodawcza, a ponadto Starosta nie ustalił jednoznacznie treści żądania. Starosta [...] w piśmie z 24 czerwca 2020 r. znak: [...] wezwał S. B. do doprecyzowania żądania zawartego we wniosku z 22 stycznia 2020 r. Dołączył też do akt sprawy uwierzytelnioną kopię decyzji Urzędu Rejonowego w Ż. z [...] sierpnia 1995 r. znak: [...] (zielony skoroszyt). Skarżący w piśmie z 2 lipca 2020 r. stwierdził, że wnosi o uchylenie decyzji Urzędu Rejonowego w Ż. z [...] sierpnia 1995 r. znak: [...], w myśl art. 154 § 1 w zw. z art. 163 K.p.a., z uwagi na to, że inwestor nie ma tytułu prawnego do dysponowania jego nieruchomością, ponieważ oświadczenie z 2 czerwca 1995 r., które ograniczało odszkodowanie, jest nieważne. Starosta [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Urzędu Rejonowego w Ż. z [...] sierpnia 1995 r. znak: [...], którą udzielono G. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę gazociągu. Organ pierwszej instancji, podobnie jak w postanowieniu z [...] lutego 2020 r. stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją, o której mowa w art. 154 K.p.a., ponieważ na jej podstawie inwestor nabył prawo do wykonania robót budowlanych. Nie ma również przepisu szczególnego, na podstawie którego Starosta mógłby uchylić tę decyzję. Organ odwoławczy, powołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. znak: [...]. Wojewoda [...], odnosząc się do wniosku S. B. z 22 stycznia 2020 r. doprecyzowanego pismem z 2 lipca 2020 r., przedstawił w uzasadnieniu postanowienie ogólne uwagi dotyczące postępowania prowadzonego w trybie art. 154 K.p.a., podkreślając, że konieczne przesłanki jego zastosowania zostały wyczerpująco wymienione w § 1 tego artykułu. Jedną z nich (oznaczoną przez organ jako "czwarta") jest nienabycie prawa przez żadną ze stron na podstawie decyzji, która ma być w tym trybie uchylona lub zmieniona. Organ drugiej instancji zauważył również, że uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, o których mowa w art. 154 § 1 K.p.a. (przesłanki oznaczone przez organ jako "pierwsza" i "druga"), może nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala. Wzruszenie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 K.p.a. jest w konsekwencji możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzucił organom określone rozwiązanie, art. 154 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Odnosząc powyższe, do stanu faktycznego sprawy, w której S. B. wniósł o uchylenie decyzji w trybie art. 154 K.p.a., Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Urzędu Rejonowego w Ż. z [...] sierpnia 1995 r. znak: [...], którą udzielono G. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenie na budowę, została wydana w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, które mają charakter wiążący dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. obligują go do wydania rozstrzygnięcia o konkretnej treści. Tym samym zmiana tego tej decyzji, już tylko z tej przyczyny, nie była możliwa. Przepis art. 163 K.p.a. nie stanowi natomiast samodzielnej podstawy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a jedynie przewiduje, że sytuacja taka jest możliwa (poza przypadkami określonymi w rozdziale 13 K.p.a.), gdy przepisy szczególne to przewidują. S. B. zaskarżył postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odwołując się do art 6 i art. 154 § 1 i § 2 oraz art. 163 K.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, stwierdzając, że Starosta [...] jest zobowiązany przepisami, by określić stan prawny na jego działce w związku z decyzją Urzędu Rejonowego w Ż. z [...] sierpnia 1995 r. Jak stwierdził, organy administracji, w myśl art. 6 K.p.a., działają na podstawie przepisów prawa, także prawa wynikającego np. z art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 222 § 2 K.c., i zasadne jest żeby Starosta wyjaśnił, czy z treści wyżej wymienionej decyzji wynika, że inwestor nabył prawa do użytkowania gazociągu na działce skarżącego, czy ich nie nabył w związku z ograniczonym odszkodowaniem wynikającym z podpisania przez M. B. oświadczenia z 2 czerwca 1995 r., które to oświadczenie dał do podpisu przedstawiciel G. Skarżący stwierdził także, że organ administracji powinien wyjaśnić, czy na jego działce wodociąg, z którego korzystają mieszkańcy, może krzyżować się z gazociągiem. Zaznaczył, że w obrocie prawnym powinny funkcjonować prawidłowe decyzje, a art. 154 § 1 i § 2 K.p.a. umożliwiają organowi administracji zajęcie się ponownie sprawą w interesie strony. Postępowanie prowadzone w trybie w trybie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem mający nowy przedmiot w stosunku do tego, które dotyczyło postępowania prowadzonego wcześniej. Gdy ze stosownym żądaniem zwraca się strona, to organ administracji powinien mieć również możliwość inicjowania postępowania prowadzącego do chylenia lub zmiany decyzji z powodów innych niż ich wadliwość. S. B. skonstatował, że postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. powinno być uchylone, gdyż jest zasadne wszczęcie postępowania o uchylenie decyzji budowlanej, jako że gazociąg jest bezprawnie użytkowany na jego działce przez 26 lat, bo pieniądze na odszkodowania wynikające z powstania strefy ochronnej od szkodliwego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi, ktoś sobie przywłaszczył. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., które organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowieniem z [...] lutego 2021 r., zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 i § 2 w zw. z art. 154 § 1 i art. 163 K.p.a. Stosownie do treści art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl art. 61a § 2, na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje zażalenie. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 i § 2 mają charakter podmiotowy (wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną) lub przedmiotowy (z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte). W przedmiotowej sprawie organy administracji stwierdziły, że zachodzi przesłanka o charakterze przedmiotowym, ponieważ wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia decyzji Urzędu Rejonowego w Ż. z [...] sierpnia 1995 r. znak: [...] jest niedopuszczalne. Mając to na uwadze, trzeba podkreślić, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Taki -rygorystycznie określony - zakres przesłanek o charakterze przedmiotowym, które uzasadniają wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., jest jednolicie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2493/20, z 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1622/20, z 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 693/17, z 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnicza część argumentacji Wojewody [...] mająca przemawiać za brakiem możliwości wszczęcia postępowania z uzasadnionych przyczyn odwołuje się do ograniczenia zastosowania art. 154 K.p.a. do decyzji wydawanych w granicach tzw. uznania administracyjnego, to jest takich, w których organom administracji przyznano w przepisie prawa materialnego możliwość wyboru konsekwencji prawnych przy ustalonym stanie faktycznym. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie jest decyzją uznaniową, lecz tzw. decyzją związaną, której rozstrzygnięcie jest jednoznacznie zdeterminowane przepisem prawa materialnego, postępowanie w sprawie jej uchylenia w trybie art. 154 K.p.a. nie może być prowadzone. W orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczywiście wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym art. 154 K.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do decyzji związanych. W wyroku z 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 232/06 (niepublikowany – dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny kategorycznie stwierdził, że "w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności". Podobne stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 269/18, z 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1936/14, z 21 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1681/12, z 8 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1693/11 (niepublikowane – dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej, w judykaturze prezentowane jest także stanowisko odmienne, zgodnie z którym charakter decyzji związanej sam w sobie nie przesądza o tym, że jej uchylenie lub zmiana w trybie art. 154 K.p.a. jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2017 r. II OSK 1457/17 (niepublikowany – dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodził się wprawdzie z wnoszącym skargę kasacyjną co do tego, że istnieje linia orzecznicza, zgodnie z którą charakter związany decyzji determinuje sposób załatwienia wniosku złożonego w trybie art. 154 K.p.a. przez jego odmowę. Odwołując się do wyroków z 13 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1895/13, z 30 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2404/10, z 18 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1789/0), stwierdził jednak dalej, że "w orzecznictwie nie wyklucza się znaczenia charakteru decyzji administracyjnej, jednak nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw poglądy, zgodnie z którymi nie jest to jedyna przesłanka warunkująca automatyczną odmowę uwzględnienia wniosku. Wszystko zatem zależy od okoliczności konkretnej sprawy". Podobne stanowisko wyrażono m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3864/18, z 30 listopada sygn. akt 2019 r. II OSK 561/17, z 19 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1153/11, z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 127/06 (niepublikowane – dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na zarysowaną wyżej rozbieżność w orzecznictwie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3001/18 (niepublikowany – dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyżej wyroku z 20 października 2017 r. II OSK 1457/17 Sąd stwierdził natomiast, że "we wskazanym powyżej zakresie (dopuszczającym możliwość zmiany decyzji związanej w trybie art. 154 K.p.a. – przyp. Sądu) od prawie dekady istnieje także ugruntowana linia orzecznicza". Dla oceny stanowiska Wojewody [...] uzasadniającego zastosowanie art. 61a K.p.a. związanym charakterem decyzji o pozwoleniu na budowę istotne znaczenia ma również to, że większość orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których opowiedziano się za pierwszym z opisanych poglądów (w tym powołany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyrok z 11 października 2005 r. sygn. akt I OSK 815/05), zapadła przed dodaniem do K.p.a. art. 61a (11 kwietnia 2011 r.). Wyżej wymienione wyroki z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 269/18, z 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1936/14, z 21 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1681/12 i z 8 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1693/11 wydano natomiast w sprawach dotyczących decyzji o odmowie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych, a nie postanowień o odmowie wszczęcia postępowania. Podsumowując tę część oceny prawnej zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdza, że związany charakter decyzji administracyjnej, jaką jest decyzja o pozwoleniu na budowę, nie przesądza a limine, że niemożliwie jest wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany tej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. W tym zakresie stanowisko Wojewody [...] należało uznać za błędne. Nie podzielając zasadniczej części argumentacji organu odwoławczego, Sąd stwierdził, że mimo to zaskarżone postanowienie jest zgodne z art. 61a § 1 w zw. z art. 154 K.p.a. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jakkolwiek organ odwoławczy zauważył (str. 3 postanowienia), że warunkiem zastosowania art. 154 K.p.a. jest m.in. to, by żadna ze stron nie nabyła prawa na mocy decyzji, która miałaby być uchylona lub zmieniona, to nie nadał temu warunkowi znaczenia, które w okolicznościach przedmiotowej sprawy przesądza o braku możliwości wszczęcia postępowania, a co za tym idzie o zgodności z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. – dalej powoływana jako P.b.) przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (taka sama definicja pozwolenia na budowę obowiązywała w dniu wydania decyzji Urzędu Rejonowego w Ż. z [...] sierpnia 1995 r. znak: [...]). W świetle natomiast art. 28 P.b., roboty budowlane można rozpocząć, co do zasady, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę nie kreuje prawa do zabudowy jako takiego. Wynika ono bowiem wprost z ustawy (art. 4 P.b.). Aktualizuje jednak i konkretyzuje to prawo (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt Kp 7/09; OTK-A 2011, nr 3, poz. 26). W przypadku robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, prawo do zabudowy w sferze zachowań faktycznych na nic jeszcze nie pozwala. Dopiero pozwolenie na budowę zezwala inwestorowi na realizację określonej budowy (wykonywania robót budowlanych) i określa warunki korzystania z tego prawa. Przyznaje więc prawo w rozumieniu podmiotowym, mające znamiona dozwolenia (zob. Kiełkowski. T., Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Warszawa 2012, str. 264). Decyzję tę należy zatem zaliczyć do decyzji, na podstawie których strona postępowania (inwestor) nabywa prawo. Takie prawidłowe stanowisko zajął Starosta [...] w uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2020 r. znak: [...]. W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostaje więc wypełniona hipoteza normy prawnej zawartej w art. 154 § 1 K.p.a., która możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony warunkuje tym, że na podstawie tej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. Dlatego trafne jest twierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją, o której mowa w art. 154 § 1 K.p.a. W stosunku do takiej decyzji znajduje zastosowanie art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 106/10). Brak jest natomiast przepisu szczególnego, o którym mowa w art. 163 K.p.a., który przewidywałby uchylenie lub zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w 13 K.p.a. Z uwagi na powyższe należało stwierdzić, że organy administracji prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Urzędu Rejonowego w Ż. z [...] sierpnia 1995 r. znak: [...]. Istnieje bowiem uzasadniona przyczyna, z której postępowanie to nie może być wszczęte. Zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...], jakkolwiek zawiera częściowo błędne uzasadnienie, zostało więc wydane zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.