VII SA/Wa 868/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r., Nr [...], na podstawie art. 97 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w [...] przy ul. [...], gm. [...]. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podał, że wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w m. [...] przy ul. [...], gm. [...]. H. M. pismem z dnia 8.10.2014r. (doręczonym dnia 5.11.2014r.) wystąpiła o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu pełnego rozpoznania wniosku z dnia [...].10.2014r. o wyłączenie z niego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zgodnie z art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd." Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], uznał iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym nie znalazł podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. H. M. wniosła zażalenie na postanowienie PINB nr [...] z [...].11.2014r. Wskazała w nim m.in., że bezpodstawnie odrzucono jej wniosek o wyłączenie wszystkich inspektorów PINB w tym inspektor M., złożony z powodu bezprawnych działań pracowników PINB. W ocenie skarżącej wszystkie postępowania prowadzone są stronniczo i bezprawnie przez inspektor M. i "działających pod jej dyktando inspektorów PINB". W toku postępowania składała wnioski, które nie zostały w żaden sposób rozpoznane. Zdaniem skarżącej PINB funkcjonuje patologicznie, sprzyja wybranym osobom, a ją niszczy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - Pani M. nie podlega żadnej kontroli i dlatego wystąpiła o wszechstronną kontrolę całego inspektoratu, domagała się uczciwego rozpoznania wszystkich jej wniosków i zażaleń. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) po zapoznaniu się z zażaleniem H. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].11.2014r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia, zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...] - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że H. M. wystąpiła do organu powiatowego z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie budowy ogrodzenia, zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], do czasu pełnego rozpoznania wniosku o wyłączenie z ww. postępowania PINB w [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].11.2014r., organ powiatowy odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia, zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...], przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszym przypadku niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie PINB w [...] nr [...] z dnia [...].11.2014r., w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Ustawodawca enumeratywnie, w sposób zamknięty wymienił w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu II instancji. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. Mogą one być skarżone dopiero z decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę. Zgodnie z art. 101 § 3 Kpa: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie." Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, iż na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, co wynika z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych m.in. wyroku WSA w Warszawie z dnia 16.02.2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1822/11, wyroku WSA w Warszawie z dnia 25.04.2012., sygn. akt VII SA/Wa 127/12 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21.05.2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1756/13. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.05.2013r., sygn. akt II OSK 1617/12, obecnie treść art. 101 § 3 Kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. W myśl art. 142 Kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W zaskarżonym postanowieniu organ I instancji nieprawidłowo pouczył strony, że przysługuje na nie zażalenie, niemniej jednak błędne pouczenie w tym zakresie nie może przesądzać o dopuszczalności takiego środka zaskarżenia. W niniejszej sprawie wystąpiła niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa materialnego możliwości zaskarżenia tego postanowienia. H. M. wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...].01.2015r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB nr [...] z [...].11.2014r. Wskazała, że domagała się zawieszenia postępowania z powodu bezprawnych działań ze strony kierownika PINB w [...] pani M. i podwładnych jej inspektorów - trwających od 2008r. Sprawa ogrodzenia (samowoli budowlanej G.), w której złożyła wniosek o zawieszenie prowadzona jest także prowadzona stronniczo przez PINB. Zgodnie z treścią art. 101 § 3 K.p.a. - "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie" i dlatego wniosła je w odniesieniu do postanowienia PINB z dnia [...].11.2014r. Postanowienie PINB jest postanowieniem "w sprawie" zawieszenia postępowania. Podniosła, że jest wiele wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które popierają stanowisko o możliwości zaskarżenia takiego postanowienia. Wskazała na sygnatury orzeczeń sądów administracyjnych z których wynikało, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie, dlatego stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia nie miało podstaw. Postanowienie PINB z [...].11.2014r. odmawiające zawieszenia postępowania było postanowieniem "w sprawie" zawieszenia postępowania, co wyrażone było jasno w języku polskim i jest zgodne z rozumowaniem logicznym. W doktrynie przyjmuje się, iż na takie postanowienie zażalenie przysługuje - bowiem gdyby było inaczej ustawodawca nie użyłby zwrotu "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Powyższy pogląd podziela także A. Plucińska - Filipowicz wskazując, że użycie w art.101 § 3 k.p.a. określenia że "na postanowienie w sprawie" służy zażalenie oznacza, że przysługuje ono m.in. na odmowę zawieszenia, bowiem dotyczy to takiego etapu procesowego - na którym pojawia się - kwestia ewentualnego zaistnienia przesłanki do zawieszenia postępowania (A. Plucińska - Filipowicz, Kodeks). Identyczne stanowisko wyraził WSA w Łodzi w wyroku z 29.07.2011r. (II SA/ŁD 626/11), podkreślając brak podstaw do ograniczenia prawa zażalenia. Analogicznie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z 2.06.2011r. (II SA/WA 453/11). Inne rozumienie art. 101 § 3 k.p.a., niż przedstawione w ww. wyrokach prowadziłoby do pozbawienia strony praw procesowych, a nie było to intencją ustawodawcy W ocenie H. M. jest przy tym niezwykle istotne, z jakich powodów złożyła wniosek o zawieszenie postępowania. Wskazała, że wniosek ten złożyła z powodu bezprawnych działań ze strony PINB w [...], trwających od wielu lat. Podkreśliła, że wydając zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zajął żadnego stanowiska w sprawie powodów jej wniosku o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. Z argumentacji skargi wynika, iż zdaniem skarżącej organ II instancji powinien był merytorycznie rozpatrzyć jej zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w [...] przy ul. [...], gm. [...]. Tymczasem organ stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Dlatego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Taka treść art. 101 § 3 k.p.a. obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. i została wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Aktualna dyspozycja art. 101 § 3 k.p.a. określa zatem wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Wolą ustawodawcy dokonującego nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Wynika to z treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizacyjnej, w którym podano między innymi, iż ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, na taki sposób rozumienia przepisu art.101 § 3 k.p.a. wskazuje także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na który przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja. Tymczasem, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, a więc tych postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego w celu realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. W orzecznictwie zwraca się również uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt IV SA/Po 991/12). Reasumując, Sąd stwierdza, że przepisy procedury administracyjnej - art. 101 § 3 k.p.a., nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. W kontrolowanej sprawie zaistniał przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, dlatego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Ugruntowane już orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje, iż możliwość zażalenie dotyczy jedynie postanowień w sprawie zawieszenia, które wstrzymują tok postępowania administracyjnego i nie obejmuje rozstrzygnięć negatywnych (np. wyrok NSA z 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12, wyrok NSA z 18 lipca 2014 r., sygn. akt. akt II OSK 340/13, postanowienie NSA z 17 lipca 2014 r., sygn. akt. II GSK 1651/14, wyrok NSA z 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12, wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2507/12). Zatem zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga całkowicie niezasadna. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.