VII SAB/Wa 112/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M P na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie legalności parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na działce nr ew. [...]przy ul. [...] w [...] – w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] prowadził postępowanie o którym mowa w pkt I w sposób przewlekły; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] na rzecz skarżącej M P kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] grudnia 2019 r. M. P. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB dla [...]") postępowania w przedmiocie samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że przed PINB dla [...] prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W ramach tego postępowania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...], nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia aktualnej inwentaryzacji budowlanej obiektu wraz z oceną techniczną w odniesieniu do wymagań przepisów, dokumentu świadczącego o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej. Obowiązek ten miał zostać wykonany w terminie 4 miesięcy od momentu doręczenia tego postanowienia. Wymagana dokumentacja nie została jednak przedłożona przez skarżącą. Następnie pismami z [...] maja 2018 r. zwrócono się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] oraz Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] o odszukanie w zasobach archiwalnych wszelkich dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę oraz użytkowanie przedmiotowego budynku. Kolejne pisma w tej sprawie zostały skierowane przez PINB w dniu [...] czerwca 2018 r. do Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu [...] oraz do Archiwum Państwowego w [...]. Z odpowiedzi powyższych organów wynika, że żaden z nich nie posiada żądanych przez informacji mogących świadczyć o legalności spornego obiektu. Następnie postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2019 r. zobowiązano skarżącą do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów sporządzenia dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W związku z niewykonaniem tego obowiązku PINB dla [...] upomnieniem z [...] kwietnia 2019 r. wezwał skarżącą do jego realizacji. Ostatecznie, uwzględniając argumentację skarżącej, PINB dla [...] odstąpił od podejmowania wobec zobowiązanej czynności przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB dla [...] wniosła M. P., domagając się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości postępowania, zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, przyznania na rzecz skarżącej kwoty dwudziestu tysięcy złotych, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej opisał stan faktyczny niniejszej sprawy. Wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy parterowego budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej wynoszącej około 60 m2, położonego na działce o powierzchni 441 m2. Budynek ten został wybudowany w latach 40. przez dziadków skarżącej. Księga wieczysta dla tej nieruchomości została założona dopiero w latach 80. w oparciu o opinię biegłego. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że skarżąca nie posiada wiedzy na temat dokumentacji dotyczącej omawianej nieruchomości, w tym dokumentacji techniczno-budowlanej. Skarżąca podniosła, że jej planem jest wymiana istniejącej zabudowy na zabudowę nową w oparciu o przepisy obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r., mocą którego dla terenów znajdujących się w strefie zabudowy mieszkaniowo - usługowej przewidziano możliwość wymiany istniejącej zabudowy mieszkaniowej na nową. Wyjaśniła, że od początku trwania przedmiotowego postępowania administracyjnego skarżąca informowała o swoich planach inwestycyjnych. Wobec przedłużającego się postępowania przed organami nadzoru budowlanego zdecydowała o złożeniu w dniu [...] kwietnia 2019 r. wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku i wydania pozwolenia na budowę. Podniosła, że złożenie powyższego wniosku sugerował także pracownik PINB dla [...], wskazując, że wydanie pozwolenia na rozbiórkę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej stanowić będzie dla organów nadzoru budowlanego podstawę do umorzenia prowadzonego przez ten organ postępowania. Jednakże postanowieniem z [...] maja 2019 r. organy administracji architektoniczno-budowlanej odmówiły wszczęcia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego (postanowienie o odmowie zostało uchylone przez Wojewodę [...]). Uzasadniając złożoną skargę pełnomocnik skarżącej podniósł, że dwukrotnie występował do organu wyższego stopnia z zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB dla [...]. Organ wyższego stopnia uznał zaś te zażalenia za niezasadne. Dodał, że w toku przedmiotowej sprawy organ powiatowy wydał dwa niezaskarżalne postanowienia oraz upomnienie. Czynności te były - zdaniem pełnomocnika skarżącej – pozbawione podstaw prawnych. Żadna z tych czynności nie jest ponadto zaskarżalna przez co skarżąca nie ma prawnej możliwości doprowadzenia do kontroli tych działań przez organy wyższego stopnia. W ocenie pełnomocnika skarżącej PINB dla [...] unika merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, co uzasadnia brakiem wykonania przez skarżącą postanowienia z [...] grudnia 2017 r. Równocześnie strona skarżąca stwierdziła naruszenie przez organ powiatowy art. 35 i 36 k.p.a. przez przekroczenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy oraz niedopełnienie obowiązku informowania strony o każdorazowym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie i wskazania przyczyn zwłoki. Ponadto pełnomocnik skarżącej podkreślił, że w sprawie spełnione zostały również przesłanki do uznania, że PINB dla [...] działa w sprawie przewlekle, gdyż podejmowane przez niego, w dużych odstępach czasu, działania mają charakter pozorny, służący unikaniu rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę PINB dla [...] wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 14/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na bezczynność PINB dla [...]. Od powyższego orzeczenia skarżąca złożyła skargę kasacyjną, po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2967/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wadliwość uzasadnienia kontrolowanego wyroku. Stwierdził, że konieczne jest wyjaśnienie z jakich powodów, w ocenie Sądu I instancji, PINB dla [...] nie dopuścił się w sprawie trwającej prawie 3 lata bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z powyższych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjmuje się, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 omawianej ustawy, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując skargę sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i ustala czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie. Jednocześnie stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła stosowne ponaglenie w piśmie z [...] grudnia 2018 r. Należy podkreślić, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie jest natomiast związany oceną co do ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, publ. LEX nr 384165). Przywołany przepis kreuje związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie sądowoadministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków: - jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, - w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny, - jeżeli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny podejmie w innej sprawie w trybie art. 269 uchwałę, zawierającą odmienną wykładnię prawa. Nie ulega wątpliwości, iż żadna z sytuacji wyłączających stosowanie normy art. 190 w sprawie niniejszej nie miała miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2021r. sygn.akt II OSK 2967/20 uchylając wyrok tutejszego Sądu w sprawie sygn.akt VII SAB/Wa 14/20 ( oddalający skargę) wskazał, że wyrok ten zapadł z naruszeniem art. 141 § 1 p.p.s.a, bowiem Sąd nie wypowiedział się , co do bezspornej kwestii , że organy przekroczyły terminy załatwienia sprawy wynikające z art 35 k.p.a, jak również nie odniósł się do podnoszonej przez stronę kwestii , że w stanie prawnym przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U z 2019r., poz. 1186 ze zm.) , właściciel obiektu budowlanego zasadniczo zwolniony był z obowiązku przechowywania dokumentacji budowy, który to obowiązek nakłada obecnie art. 63 ust 1 ustawy. Przechodząc do rozważań czy w niniejszej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy przez PINB dla [...] dotyczącej samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej, usytuowanego na działce nr ew. [...] przy [...] w [...], należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dodatkowo należy wyjaśnić, że przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w doktrynie, zakwalifikowanie postępowania organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia w określonej dacie (a datą tą będzie data orzekania przez sąd) wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami. Dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych oddziałania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Badanie to musi obejmować całą aktywność lub jej brak w prowadzonym przez organ ten postępowaniu, przez które rozumieć należy czas od jego wszczęcia aż do wydania ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1343/20, LEX nr 3089414). Co więcej, przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest więc stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ niewątpliwie nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki i prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nie dotrzymując terminów wynikających z przepisów k.p.a. Z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego przedmiotowego budynku mieszkalnego wystąpił pismem z dnia [...] marca 2017r. W. K. W dniu [...] kwietnia 2017r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. W dniu [...] maja 2017r. przedstawiciele organu przeprowadzili pierwsze oględziny, a następnie w dniu [...] listopada 2017r., ustalając, że skarżąca nie dysponuje dokumentacją budowlaną dotyczącą przedmiotowego budynku. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. organ działając na podstawie art 56 ust 1 i ust 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r., nałożył na M. P. obowiązek przedłożenia aktualnej inwentaryzacji budowlanej obiektu wraz z oceną techniczną w odniesieniu do wymagań przepisów , dokumentu świadczącego o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie nie miał podstaw do stosowania w sprawie niniejszej normy art 56 Prawa budowlanego z 1974r. Zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt zrealizowany został bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą. Skoro więc przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. Zatem w przypadkach określonych w komentowanym przepisie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, w których stosuje się "przepisy dotychczasowe", a nie art. 48 Prawa budowlanego, przez pojęcie przepisów dotychczasowych ostatecznie należy rozumieć: art. 37, art. 38,art. 39, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., która to ustawa – zgodnie z art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. – 31 grudnia 1994 r. utraciła moc, z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Wymienione przepisy prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się – zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. – niezależnie od tego, czy samowola budowlana powstała przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, czy też w czasie obowiązywania tej ustawy (zob. Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK 2016 i powołane tam: wyrok NSA w Gdańsku z dnia 20 września 2000 r., II SA/Gd 1597/98, Lex nr 654926; wyrok NSA w Katowicach z dnia 13 lutego 2002 r., II SA/Ka 1231/00, Lex nr 655200; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 138/06, LEX nr 507206). Przedstawiona powyżej analiza treści art. 103 ust. 2 Prawo budowlane z 1994r. nakazuje przyjąć, że do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w ustawie z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Po drugie obowiązek nałożony postanowieniem z [...] grudnia 2017r. wykracza poza zakres wynikający z brzmienia art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r., tym bardziej , że to na organie , a nie na stronie leży obowiązek ustalenia zaistnienia przesłanek w tym przepisie określonych. Zadaniem organu jest bowiem stwierdzenie czy obiekt samowolnie wzniesiony pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przy czym w pierwszej kolejności organ musi ustalić, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Postanowienie z dnia [...] grudnia 2017r., zarówno co do przyjętej podstawy prawnej jak zakresu przedmiotowego należy uznać za wadliwe i nic nie wnoszące do sprawy. Za działania uzasadnione należy natomiast uznać poszukiwania podjęte przez organ pomiędzy majem, a lipcem 2018r. zmierzające do odszukania w zasobach archiwalnych wszelkich dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. I tak pismami z dnia [...] maja 2018r. organ zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] oraz Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] celem odszukania dokumentów związanych z przedmiotową budową. Następnie z tym samym zapytaniem organ zwrócił pismami z dnia [...] czerwca 2018r. się do Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu [...] oraz do Archiwum Państwowego w [...]. Z uzyskanych przez organ odpowiedzi wynika, że żaden z adresatów wskazanych pism nie posiada żądanych informacji dotyczących budowy przedmiotowego obiektu, co w konsekwencji spowodowało, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2018r. organ wskazał na wyczerpanie wszelkich możliwości pozyskania dokumentów mogących świadczyć o legalności budynku. Za całkowicie pozbawione podstaw prawnych należy uznać prowadzenie postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do postanowienia PINB dla [...] z dnia [...] grudnia 2017r., a więc wydania postanowienia z dnia [...] lutego 2019r. zobowiązującego skarżąca do wpłacenia zaliczki w kwocie 8.000 zł na pokrycie kosztów sporządzenia dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2017r., a następnie wystosowania upomnienia z dnia [...] kwietnia 2019r. Rozstrzygnięcia w trybie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane mają charakter postanowień dowodowych (art. 123 § 2 k.p.a.). Nie mogą być zatem podstawą do wykonania tytułu wykonawczego. Zawarte w nich obowiązki nie mogą być egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej. Konsekwencję ich niewykonania w sposób jednoznaczny stanowi zacytowany art. 56 ust. 3 ustawy. Sąd zwrócił również uwagę na to, że łączny czas prowadzenia postępowania wyznaczony datą wpływu wniosku z dnia [...] marca 2017r., a więc prawie cztery i pół roku nie ma przekonującego uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących kwestii poruszanych w toku prowadzonego postępowania, czy też innymi okolicznościami mającymi wpływ na wynik sprawy. Podjęcie w tym okresie dwóch czynności jaką były oględziny oraz wystosowanie kilku pism w maju i czerwcu 2018r. oraz dwóch wadliwych postanowień, uzasadnia wniosek, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a na dzień orzekania przez Sąd sprawa nadal nie została zakończona. Co więcej, niezawiadomienie strony o przyczynach zwłoki i utrzymywania tego stanu w kolejnych miesiącach, stanowi o oczywistym uchybieniu dyspozycji art. 12 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Sytuacja ta jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie, jak i z punktu widzenia samej ekonomiki procesowej. W efekcie, Sąd przyjął, że w sprawie zaistniała przewlekłość, uzasadniająca zobowiązanie organu do wydania aktu kończącego niniejsze postępowanie (w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Przy czym organ weźmie pod uwagę, że w sytuacji braku po stronie inwestora możliwości udokumentowania legalności obiektu budowlanego i braku dokumentacji obiektu w zasobach organów, w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się , że zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności danego obiektu należy rozstrzygać na korzyść inwestora 9 vide wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2021r., II OSK 2967/20). Pamiętać przy tym należy, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nie zawierała odpowiednika art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., nakładającego na właściciela lub zarządcę obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących jego budowy. Przepis art. 43 Prawa budowlanego z 1974 r. nakładał na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, przeprowadzania badań stanu technicznego obiektu oraz utrzymywania go w należytym stanie chroniącym przed powstaniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zniszczeniem lub przed przedwczesnym zużyciem, jak też przed oszpeceniem otoczenia. Obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu nie wynikał także z § 55 w związku z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Jeśli zatem inwestor nie przedłoży, na żądanie organu nadzoru budowlanego, pozwolenia na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dotyczącego obiektu budowlanego wykonanego przed 1 stycznia 1995 r., nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o dokonaniu przez inwestora naruszeń prawa. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego dowodowego (por. wyrok z 19 września 2013r. sygn.akt II OSK 1004/12, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 651/09; wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1695/11 i II OSK 1705/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) Równocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka organu w rozpoznaniu podania musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894, wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782, wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). W ocenie Sądu, zwłoka organu powiatowego w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie jest efektem jego zaniechań , które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. Odnosząc się do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że instytucja grzywny przewidziana w tym przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść powyższego przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać stronie skarżącej sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, LEX nr 2273053). W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że nie zaistniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych. Zdaniem Sądu stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w dotychczasowym procedowaniu w sprawie stanowi bowiem wystarczający środek dyscyplinujący, który skłoni PINB dla [...] do przestrzegania właściwych standardów sprawności rozpatrywania spraw administracyjnych, pozostających w zakresie jego właściwości. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania instrumentów przewidzianych w art.149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art.149 § 2 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt IV wyroku). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art 200 p.p.s.a.