VIII SA/Wa 465/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia 26 kwietnia 2024 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 11 marca 2024 r. Nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 159 (sto pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 26 kwietnia 2024 r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] (dalej: KWP, organ II instancji, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: KPP, organ I instancji) z 11 marca 2024 r. Nr [...] w sprawie zwrotu przez M. K. (dalej: skarżący, strona) pomocy finansowej w kwocie 3.967,20 zł. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący pełnił służbę w Policji od 5 października 2015 r., zaś policjantem w służbie stałej został mianowany z dniem 5 października 2018 r. Decyzją KPP z [...] września 2020 r. Nr [...] przyznano mu pomoc finansową w wysokości 15.300 zł na zakup lokalu mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. [...]. Za podstawę ustalenia wysokości przyznanej pomocy finansowej przyjęto posiadane uprawnienia w dniu złożenia wniosku, tj. 15 września 2020 r., do 3 norm zaludnienia przy uwzględnieniu kwoty 5.100 zł na 1 przysługującą normę zaludnienia. Zgodnie z rozkazem personalnym KPP Nr [...]z [...]lutego 2024 r., działającego na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 145, dalej: ustawa o Policji), skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 29 lutego 2024 r., co oznacza, że pracował tam przez 8 lat, 4 miesiące i 27 dni. Organ I instancji decyzją z [...]marca 2024 r. Nr [...], działając na podstawie art. 89 pkt 1 i 2, art. 94 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, oraz § 1, § 3a ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 6, § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2-3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2351 ze zm., dalej: rozporządzenie), orzekł o obowiązku zwrotu przez stronę kwoty 3.967,20 zł tytułem otrzymanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza Policji ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia. W uzasadnieniu decyzji KPP powołał się na treść przepisów: art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Natomiast do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi organ I instancji, zgodnie z § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, przyjął liczbę norm zaludnienia, określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej (3 normy) oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania warunków do jej zwrotu w kwocie 6.612 zł na normę zaludnienia, co dało kwotę 19.836 zł brutto, którą z kolei obniżono o 1/10 za każdy pełny rok służby skarżącego w Policji, czyli o 8/10. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucił, że jego zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji w związku ze złożonym 8 lutego 2024 r. raportem z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji. Nie był to więc przypadek określony w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, stanowiący jedyną przesłankę materialnoprawną zwrotu przedmiotowej pomocy finansowej. Określenie w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dodatkowej przesłanki zwrotu tej pomocy wykracza zatem poza zakres udzielonego ministrowi w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnienia. Zaskarżoną i wymienioną na wstępie decyzją z 26 kwietnia 2024 r. Nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję KPP. W uzasadnieniu decyzji KWP podniósł, że przesłanka wskazana w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji jest jedną, ale nie jedyną z enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu przesłanek materialnoprawnych obligujących policjanta do zwrotu otrzymanej pomocy finansowej. Tym samym zasadne jest orzeczenie organu I instancji, a nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony co do wykroczenia przepisu § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poza zakres ustawowego upoważnienia. Przepis ten jest, zdaniem organu II instancji, podstawą wydania przedmiotowej decyzji, gdyż jednoznacznie określa, w jakim przypadku pomoc finansowa podlega zwrotowi i nie zawiera odstępstw od tej zasady. Zgodnie z zasadą legalizmu, określoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Natomiast w myśl art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego. Dlatego też organy administracji publicznej nie mogą odstąpić od stosowania przepisów ustawowych czy też rozporządzeń. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na tym, że przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy do zwrotu świadczenia wskazanego w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, bowiem delegacja określona w art. 94 ust. 2 tej ustawy upoważniała jedynie do określenia techniczno-proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem lub zwrotem świadczenia, a nie samodzielnego określania, w jakich przypadkach pomoc finansowa podlega zwrotowi; - § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie faktu powołania do innej służby państwowej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych, tj. Straży Pożarnej. W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W tej sytuacji, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że wydano go wskutek naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że uprawnienie sądu do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza on niezgodność z normą ustawową, wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Uprawnienie do odmowy zastosowania przepisu aktu wykonawczego w przypadku uznania go za naruszającego ustawę lub Konstytucję RP stanowi zasadę wielokrotnie potwierdzoną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasadę powyższą potwierdził przykładowo Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, Nr 1, poz. 4) stwierdzając, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Norma prawna zawarta w rozporządzeniu i uznana przez orzekający sąd za niezgodną z delegacją ustawową stanowi wadliwą podstawę prawną aktu wydanego przez organ administracji. Przyjąć należy, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać następujące wymogi konstytucyjne: 1) charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, tj. musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia; 2) charakter szczegółowy pod względem przedmiotowym, tj. ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania; 3) charakter szczegółowy pod względem treściowym, tzn. ma wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU Nr 6/1999, poz. 1). Podstawę prawną wezwania skarżącego do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowił, wskazany przez organy obu instancji, przepis § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, który stanowi, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 504 i 1504). Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych określić miał, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania policjantowi, cofania oraz zwracania przez niego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, dotyczącym oceny konstytucyjności art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, zasady cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia mają zatem precyzować tryb postępowania w tej kwestii. Mogą więc regulować techniczno-proceduralne zagadnienia związane z cofnięciem lub zwrot przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo materialnoprawne, np. wskazując późniejszy punkt czasowy w tym zakresie, a nie samodzielnego określania materialnoprawnych przesłanek zwrotu. Zdaniem Sądu jedyna materialnoprawna przesłanka zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego rangi ustawowej została określona w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Dotyczy ona sytuacji skazania policjanta prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec której orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Określenie w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dodatkowej, materialnoprawnej przesłanki zwrotu przyznanej pomocy finansowej czyni zasadnym stwierdzenie, że regulacja ta wykracza poza zakres udzielonego ministrowi w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnienia. Skoro tak, to brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu od skarżącego uzyskanej przez niego pomocy finansowej, gdyż taką podstawą prawną nie mógł być § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z przyczyn przedstawionych powyżej. Oparcie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na przepisie rozporządzenia wykraczającym poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowisko ma oparcie w dotychczasowej linii orzeczniczej, prezentowanej w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach z 20 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 151/15, z 13 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1075/17, z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 11/19, z 30 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 260/19, z 27 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 853/19, z 20 września 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 397/23, z 13 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 736/23, wyroki WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 459/20, z 28 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 319/21, wyroki WSA w Gdańsku z 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 220/20, z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 811/20, wyrok WSA w Warszawie z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2018/20, wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 179/22, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na uwadze powyższe stanowisko, nie było potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 wyroku). Sąd, uwzględniając skargę, stwierdził nadto podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, które stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).