VIII SA/Wa 483/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia godzin pracy aptek ogólnodostępnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika nr 2; 2) zasądza od Rady Powiatu w S. na rzecz Wojewody [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Uchwałą nr III/19/2018 z 27 grudnia 2018 r. Rada Powiatu w S., działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm., dalej: u.s.p.) oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 ze zm., dalej: p.f.) w załączniku nr 1 do uchwały ustaliła godziny pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu szydłowieckiego, natomiast w załączniku nr 2 wykaz aptek ogólnodostępnych na terenie ww. powiatu, zapewniając dostępność świadczeń w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy w pierwszym półroczu 2019 r. Załącznik nr 2 do ww. uchwały zawiera wykaz aptek w ujęciu tabelarycznym, ze wskazaniem adresu apteki, numeru telefonu oraz okresu pełnienia dyżuru w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy w pierwszym półroczu 2019 r. Jednocześnie zaznaczono, że dyżur rozpoczyna się w poniedziałek o godzinie 7.00 i trwa cały tydzień roboczy od poniedziałku do piątku do godziny 7.00. Zmiana dyżuru tygodniowego następuje w poniedziałek o godzinie 7.00, zaś w sobotę, niedzielę i dni świąteczne apteki czynne są całodobowo. Natomiast przez cały tydzień roboczy, od poniedziałku do piątku, dyżur w godzinach od 23.00 do 7.00 ma charakter dyżuru telefonicznego. Otwarcie apteki nastąpi każdorazowo, w ciągu 20 min od telefonicznego zgłoszenia takiej potrzeby przez personel Nocnej i Świątecznej Pomocy Lekarskiej w S.. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda), zarzucając istotne naruszenie art. 94 ust. 1 i 2 p.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wprowadzenie dyżuru telefonicznego było sprzeczne z art. 94 ust. 1 p.f., z którego wynika, że godziny pracy aptek ogólnodostępnych powinny być dostosowane do potrzeb ludności i zapewniać dostępność do świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Przepis ten nie tylko zobowiązuje do zapewnienia świadczeń aptek w soboty, niedziele i święta, ale również nie zawiera zapisu dopuszczającego jakiekolwiek ograniczanie bezpośredniego dostępu do tych świadczeń. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że winna zostać zapewniona nie tylko najlepsza, ale również najszybsza dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu S. wniósł o umorzenie postępowania, ponieważ w reakcji na skargę Rada Powiatu w S. [...] czerwca 2019 r. przyjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...], zapewniających dostępność świadczeń w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy w pierwszym półroczu 2019 r. W nowo przyjętej uchwale wyeliminowano zapisy budzące wątpliwość Wojewody dotyczące godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu szydłowieckiego. Mając to na uwadze wywiedziono, że stwierdzenie nieważności uchwały nie jest celowe. Niezwłocznie bowiem po otrzymaniu skargi podjęto działania, które wyeliminowały niezgodność. Na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzowała skargę w ten sposób, że wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej załącznika nr 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy łącznie z art. 79 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, LEX nr 25639, wyrok WSA w Gliwicach z 1 października 2010 r., III SA/Gl 2083/10, LEX nr 756684). Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika nr 2. W przedmiotowej sprawie nie było sporu co do tego, że zaskarżona uchwała Nr III/19/2018 Rady Powiatu w S. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowił art. 94 ust. 1 p.f. Stosownie do jego treści rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Według art. 94 ust. 2 p.f., rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Powyższe oznacza, że wskazane w ustawie cele (zadania) wprowadzone zostały dla dwóch odmiennych sytuacji. Z jednej strony rozkład godzin pracy powinien być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne, wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach. Ustalając godziny pracy aptek w normalnych, codziennych warunkach należy zatem uwzględniać potrzeby ludności, a więc brać pod uwagę takie okoliczności jak np.: liczba ludności oraz skupiska mieszkańców na danym terenie, zagęszczenie zabudowy mieszkaniowej, podział miejscowości na osiedla, liczba i układ placówek aptecznych na danym obszarze. Z drugiej zaś strony rozkład ten nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład pracy aptek trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki. W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Dyżury aptek, rozumiane jako świadczenie usług poza normalnym rozkładem godzin pracy, również w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, należy traktować jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach. Na szczególną rolę aptek wskazują także przepisy art. 96 ust. 3 i 4 p.f., zezwalające na wydanie przez farmaceutę, posiadającego prawo wykonywania zawodu, odpowiednio: produktu leczniczego zastrzeżonego do wydawania na receptę bez recepty lekarskiej – w przypadku nagłego zagrożenia życia pacjenta oraz zezwalające na wystawienie i zrealizowanie recepty farmaceutycznej w przypadku nagłego zagrożenia zdrowia pacjenta. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zasadnie skarżący zakwestionował załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, albowiem nie zapewnia w dostateczny sposób dostępności świadczeń w porze nocnej na skutek wprowadzenia zastrzeżenia, że pełnienie dyżuru przez cały tydzień roboczy w godzinach od 23.00 do 7.00 ma charakter dyżuru telefonicznego, tym bardziej, że jak wynika z zaskarżonej uchwały otwarcie apteki mogłoby nastąpić jedynie po zgłoszeniu potrzeby zakupu leków przez personel Nocnej i Świątecznej Pomocy Lekarskiej w S.. Zdaniem Sądu, wprowadzając powyższe zastrzeżenie, Rada Powiatu w S. w sposób nieuprawniony dokonała ograniczenia możliwości skorzystania z usług apteki poprzez uzależnienie od telefonicznego powiadomienia przez wskazany wyżej podmiot. Organ uchwałodawczy nie był upoważniony do wprowadzenia takiego ograniczenia. W konkluzji należy stwierdzić, że załącznik nr 2 zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, ponieważ zakwestionowana przez Wojewodę regulacja nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 94 ust. 1 p.f. Ustalenie rzeczonego rozkładu godzin pracy aptek we wskazany powyżej sposób nie stwarzało możliwości jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawione wyżej stanowisko odnośnie do rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych jest jednolite i ugruntowane (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/10, publ. Lex nr 1151642, z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1765/14, publ. Lex nr 1730723, z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3374/17, publ. CBOSA, wyroki WSA w Poznaniu z 30 października 2018 r., sygn. akt III SA/Po 496/18, publ. CBOSA, z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Po 403/17, publ. Lex nr 2326359, wyrok WSA w Łodzi z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 363/17, publ. Lex nr 2332875, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 161/17, publ. CBOSA). Końcowo – w odniesieniu do treści odpowiedzi na skargę - wskazać należy, że zmiana uchwały podjętej przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydanie przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Dlatego uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia Sądu z obowiązku oceny jej legalności (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14, publ. CBOSA i cytowane tam postanowienie NSA z 29 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 2735/12 oraz wyroki NSA: z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06; z 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1459/08; z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07; z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 758/06). W niniejszej sprawie, po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Rada Powiatu w S. uchwałą Nr VII/49/2019 z 28 czerwca 2019 r. dokonała zmiany uchwały w sprawie ustalenia godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...], zapewniających dostępność świadczeń w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy w pierwszym półroczu 2019 r. W §1 uchwały zmieniającej wskazano, że zmienia się załącznik nr 2 do uchwały nr III/19/2018 z 27 grudnia 2018 r., nadając mu brzmienie jak w załączniku, tj. poprzez wyeliminowanie zakwestionowanych przez Wojewodę postanowień. Stosownie do § 3 rzeczonej uchwały z 28 czerwca 2019 r. weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Uchylenie zaskarżonej uchwały nie jest zatem równoznaczne z brakiem możliwości wywoływania przez nią skutków prawnych, bowiem określała ona obowiązki adresatów jej norm – właścicieli aptek - od momentu wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej. A zatem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego nie oznacza, że postępowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe, ponieważ kształtowała ona obowiązki właścicieli aptek do czasu, gdy pozostawała w mocy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika nr 2, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).