VIII SA/Wa 598/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. G., S. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] maja 2016 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżących J. G., S. G. solidarnie kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpoznaniu zażalenia J. i S. G. (dalej: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "organ I instancji", "PINB") Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę dachu i kominów na budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ew. [...] położonej w P. - orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach: Pismem z dnia 21 grudnia 2013 r. skarżący zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o wszczęcie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu dachu i kominów na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości P.. Wobec powyższego organ powiatowy pismem z dnia 27.12.2013 r. poinformował ww., iż ze względu na brak akt sprawy nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na w/w pismo. Po otrzymaniu dokumentacji w ciągu 30 dni skarżący mieli zostać poinformowani o podjętych działaniach w sprawie. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. uznał zażalenie skarżących z dnia 04.04.2014 r. na bezczynność organu powiatowego za zasadne i wyznaczył PINB w R. dodatkowy 30-dniowy termin na zajęcie stanowiska w sprawie wniosku skarżących z dnia 21 grudnia 2013 r. dot. wykonania dachu i kominów na budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17.02.2016 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 138/15, zobowiązał organ nadzoru budowlanego I instancji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżących z dnia 21.12.2013 r. w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę dachu i kominów nad budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ew. [...] położonej w P.. PINB wskazał, że nie można wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie budowy dachu i kominów nad budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ew. [...] w P., gdyż postępowanie administracyjne w w/w sprawie zostało zakończone. Zażalenie na ww. postanowienie złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie. MWINB wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] maja 2016 r. Uzasadniając przytoczył treść art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie [...] WINB prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości P. gm. P. jest niewłaściwe. W omawianej sprawie prowadzono postępowanie legalizacyjne co do części obiektu powstałej już po wygaszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie to było prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego i zakończyło się wydaniem decyzji nr [...] nakazującej rozbiórkę części obiektu z uwagi na brak uiszczenia opłaty legacyjnej. Obowiązek ten został wykonany. Powyższa decyzja zakończyła postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego. Reasumując organ wskazał, że PINB w R. prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ ponowne rozstrzyganie sprawy budowy dachu i kominów na budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] w P. naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej. W skardze z 7 lipca 2016 r. złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili: 1. Błędną analizę materiału dowodowego, w której to analizie [...] WINB nie uwzględnia materiałów dotyczących istoty sprawy tj. samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu dachu i kominów bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę z Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w R., o czym pisali we wniosku o wszczęcie postępowania pismem z dnia 21.12.2013 r. 2. Potwierdzanie nieprawdy w treści uzasadnienia Postanowienia nr [...] polegającej na tym, że w sprawie samowoli budowlanej na obiekcie mieszkalnym działki nr ew. [...] zapadła już decyzja PINB w R. Nr [...] z dnia [...].03.2011 r. i dlatego według [...] WINB stwierdzić należy, że mamy do czynienia z tożsamością sprawy. 3. Błędną ocenę przez [...] WINB okoliczności faktycznych w sprawie wniosku z dnia 21 grudnia 2013 r. twierdząc, że sprawa którą poruszyli została już rozstrzygnięta wydaniem decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż wniosek o wszczęcie postępowania z dnia 21 grudnia 2013 r. dotyczy żądania wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej na w/w obiekcie polegającego na wykonaniu dachu i kominów bez wymaganego prawem zezwolenia na budowę z Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w R. i fakt ten nie ma nic wspólnego z samowolą budowlaną zakończoną wydaniem decyzji rozbiórkowej nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. nakazującej rozbiórkę prowizorycznie wykonanego dachu pokrytego jedną warstwą papy, bez kominów. Przedmiotowy wniosek dotyczy innej okoliczności, innych faktów i innego okresu, innej daty, chociaż tego samego obiektu mieszkalnego. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej: k.p.a.) Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym ( tak też wyroki WSA: z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Ol 893/11; z dnia 27 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1356/11; z dnia 7 sierpnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 813/02; z dnia 6 września 2012r. sygn. akt IV SA/Po 332/12; z dnia 17 października 2012r. sygn. akt II SA/Go 695/12; z dnia 5 marca 2013r. sygn. akt III SA/Kr 487/12 - dostępne w CBOiSA). W tych okolicznościach należy wskazać, że rozstrzygnięcia organów obu instancji nie były prawidłowe. Jak wynika z akt sprawy skarżący zarówno we wniosku z 21 grudnia 2013 r. jak i w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji konsekwentnie domagali się wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającego na wykonaniu dachu i kominów i w konsekwencji domagali się rozpoznania sprawy w tym zakresie przy uwzględnieniu przepisów Prawa budowlanego. Tym samym w zaskarżonych postanowieniach organy obu instancji nie dokonały prawidłowej wstępnej oceny wniosku z 21 grudnia 2013 r. pod kątem zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W związku z powyższym należy wskazać, że organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien zbadać, czy w niniejszej sprawie przesłanki określone w art. 61a k.p.a. umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania. Jeśli ich zaistnienia nie da się stwierdzić bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź też okaże się, że nie zachodzą one w niniejszej sprawie PINB powinien wszcząć postępowanie i wydać odpowiednie rozstrzygniecie merytoryczne odnoszące się do istoty wniosku strony. Przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania muszą być jednoznaczne i powinny dać się stwierdzić w sposób nie wymagający głębszych dociekań. Ponadto, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie, muszą być one znane już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku. Jeżeli konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. Wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organ I instancji winien mieć również na uwadze, aby spełniało ono wszystkie kryteria, o których mowa w art. 124 k.p.a., tak aby jego charakter nie budził wątpliwości. Organ I instancji podjął czynności z wniosku skarżących z dnia 21 grudnia 2013 r. i wydał postanowienie z 24 maja 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania, wskazując, że nie można wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie budowy dachu i kominów nad budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ew. [...] w P., gdyż postępowanie administracyjne w w/w sprawie zostało zakończone. Pogląd ten został podtrzymany przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Oceniając treść ww. postanowień należy wskazać, że organy nie przeprowadziły dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku skarżących z 21 grudnia 2013 r. , nie wykonały postanowień zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej. Zaprzeczyły tym samym zasadzie aktualności działania administracji publicznej, w myśl której organy działają na podstawie aktualnego stanu prawnego i faktycznego. Nie budzi żadnych wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011r.; teza 6 do art. 61a), jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 1893/11). Zważyć jednak należy, że o tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 931/09, LEX nr 597967). Dla przyjęcia res iudicate, istotne znaczenie ma więc stwierdzenie tożsamości obu spraw. Przy czym decyzja ostateczna (postanowienie) ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Innymi słowy, należy zbadać, czy obydwa rozstrzygnięcia dotyczą jednej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Stan faktyczny winien być przy tym wzięty pod uwagę w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski w: Komentarz 1998, s. 816). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżący już kilkukrotnie występowali do organu z wnioskami o zbadanie legalności samowoli budowlanej na działce o nr ew. [...] położonej w P.. Powyższe ustalenie może prowadzić tylko do jednego wniosku, że mamy do czynienia z tożsamością podmiotową i taki wniosek słusznie organ wyciągnął. Niemniej jednak dla prawidłowego zastosowania art. 61a § 1 kpa wymagane jest, co zostało wskazane powyżej, ustalenie również tożsamości przedmiotowej. W tym miejscu należy wskazać, że ponowne badanie legalności budowy powoduje konieczność sprawdzenia, czy wskazywane we wniosku fakty są tożsame z tymi już badanymi. Ze zgromadzonego materiału wynika, że decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. nakazująca rozbiórkę dotyczyła wykonanego do tego czasu dachu pokrytego papy, bez kominów. Decyzja została wykonana, czyli dach został rozebrany. Tym samym, przy ponownie wykonanym dachu i kominach po dacie rozbiórki, nie można mówić o tożsamości sprawy. Sąd stwierdza, że w toku ponownie prowadzonych czynności organ I instancji powinien w pierwszej kolejności dokonać czynności mających na celu jednoznaczne ustalenie treści żądania skarżącego, a następnie dokonać oceny tych żądań na gruncie przepisów k.p.a. i Prawa budowalnego. W ocenie Sądu ustalenie skonkretyzowanej, nawiązującej do realiów sprawy rzeczywistej treści żądania skarżących jest niezbędne, bowiem organ nie może domniemywać treści wniosku bez oceny aktualizacji zawartych w nich faktów i problemów/zagadnień prawnych. Wskazania co do postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w tym zakresie wynikają z powyższych rozważań Sądu. Sprawa powinna być przy tym rozpoznana po jej formalnym wszczęciu. Wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego i zbadania legalności wykonania dachu wraz z kominami. Jak wynika z powyższych wywodów w tym zakresie sprawa z naruszeniem treści art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 Kpa, nie została należycie rozpoznana i rozważona co skutkuje uchyleniem postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a. ----------------------- 6