VIII SA/Wa 796/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Okręg [...] w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. W przedmiotowej sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z [...] sierpnia 1977 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ wywłaszczeniowy) orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby urządzenia ogrodów działkowych części nieruchomości o powierzchni [...] m² z ogólnej powierzchni [...]m², położonej w R. przy ul. I. [...], oznaczonej nr działki [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] jako własność J. K.. Pismem z [...] maja 2010 r. M. M., M. K., W. D. B., L. R. Ł., G. J. Ł., M. P. Ł., R. J. Ł., J. M. K., M. M. S., J. S. K. oraz K. M. C., będący spadkobiercami M. K., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2011 r. znak: [...]Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r., znak [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. [...] m² z ogólnej pow. [...] m², położonej w R. przy ul. I. [...], oznaczonej jako działka nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] jako własność J. K. (dalej: decyzja ostateczna Wojewody). Wojewoda uznał, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie wykazano, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna pod odgrody działkowe w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej jako: ustawa wywłaszczeniowa) oraz odpowiednia w myśl art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117, dalej jako: ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych). Organ wywłaszczeniowy nie wziął również pod uwagę faktu, że wywłaszczana nieruchomość stanowiła grunty rolne. W opinii Wojewody, decyzja Prezydenta została wydana bez oceny prawnej sprawy wymaganej przez obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy ustawy wywłaszczeniowej, tj. art. 3 ust. 1, art. 21 i art. 23 ust. 1 pkt 5, co obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Pismem z [...] czerwca 2016 r. Polski Związek Działkowców S. O. w W. Okręg [...] w W. (dalej: PZD, skarżący, strona) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Wojewody stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 1977 r., orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m ² z ogólnej pow. [...] m², położonej w R. przy ul. I. [...]. Decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister), działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku PZD, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wojewody. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że nie stwierdził wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., bowiem: - brak jest dowodów na okoliczność, iż badana decyzja dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, - decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, - wykonalność kontrolowanej decyzji nie budzi wątpliwości, - brak jest podstaw do twierdzenia, że ww. decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister stwierdził, że kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Skoro bowiem decyzję o wywłaszczeniu wydał Prezydent Miasta [...], to organem wyższego stopnia właściwym (rzeczowo i miejscowo) do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności w I instancji był Wojewoda [...], który orzekał w niniejszej sprawie. Minister stwierdził również, że decyzja ostateczna Wojewody nie została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.), bowiem wyraźnie jest ona wymieniona w sentencji tej decyzji, tj. art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 157 § 1 k.p.a. W odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister wskazał, że w dacie wydania decyzji ostatecznej Wojewody obowiązywała linia orzecznicza, w myśl której dla wywłaszczenia gruntów rolnych konieczne było szczególnie wnikliwe rozważenie kwestii niezbędności i odpowiedniości. Powszechnie przyjmowana była również teza, iż sam fakt ustawowego uznania ogródków działkowych za urządzenia użyteczności publicznej nie może być uznawany za jedyną przesłankę wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe było możliwe dopiero wówczas, gdy wykazano, że jest ona niezbędna na ten cel w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczeniowej oraz odpowiednia w myśl art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2077/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 902/07, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt III RN 77/99, OSNAP 2002/4/82). Obowiązująca w dacie orzekania przez Prezydenta Konstytucja PRL z dnia 22 lipca 1952 r. w art. 15 pkt 3 wyrażała zasadę troski o indywidualne gospodarstwa rolne, co z kolei powodowało, że nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne (grunt rolny) nie była gruntem "odpowiednim" do wywłaszczenia pod pracownicze ogrody działkowe w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. W rezultacie takie wywłaszczenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym było oceniane jako dokonane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1251/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2383/10). Wobec powyższego Minister uznał, że Wojewoda w decyzji ostatecznej nie naruszył w sposób rażący prawa, bowiem wyłożył przepisy regulujące niezbędność oraz odpowiedniość nieruchomości na cel wywłaszczenia zgodnie z obowiązującą wówczas linią orzeczniczą. Skoro stwierdził, że organ wywłaszczeniowy nie uzasadnił konieczności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu, to mógł też uznać, że doszło do rażącego naruszenia przepisów: art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej. Natomiast rozbieżności w interpretacji przepisów czy wykładni prawa nie mogą być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organ wskazał również na ewolucję linii orzeczniczej dotyczącej braku biegłych na rozprawie. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji przyjmowany był pogląd, że brak biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej stanowił rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA w Warszawie z 5 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 114/09). W kolejnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, w myśl którego brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże nie może być oceniane w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, jeśli fakt ten nie wpłynął na orzeczenia (por. wyrok NSA w Warszawie z 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 219/11, wyrok NSA w Warszawie z 1 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1258/10). W decyzji ostatecznej Wojewody prawidłowo orzeczono, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, bowiem nieodpłatne oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie ówczesnemu Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych w [...] nie powoduje skutków, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Fakt, że w treści uzasadnienia nie wyrażono wprost tezy o braku nieodwracalnych skutków prawnych nie oznacza, że Wojewoda w ogóle nie zbadał tej przesłanki, a pominięcie wyjaśnienia tej okoliczności nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Minister podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nadzoru nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Mając zaś na względzie zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 k.p.a. podniósł, że instytucję stwierdzenia nieważności stosuje się tylko wtedy, gdy bezspornie ustalono istnienie przyczyny określonej w art. 156 § 1 k.p.a.; ogranicza się ją jedynie do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Minister zauważył, że jego skutkiem nie jest wyeliminowanie tego przepisu z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 8 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2631/15). W konkluzji Minister stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby oceniana decyzja ostateczna Wojewody w sposób rażący naruszała prawo. Wojewoda w prowadzonym postępowaniu zebrał całość dostępnego materiału dowodowego oraz w sposób wyczerpujący go ocenił, zatem nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. lub art. 80 k.p.a., w szczególności do naruszenia w sposób rażący. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Wojewody. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy decyzja ostateczna Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, oraz art. 7 k.p.a. przez niepełne, niewnikliwe ustalenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. W ocenie skarżącego, Minister nadużył instytucji prawa, określonej w art. 156 § 1 k.p.a., wydając decyzję nadzorczą, nie badając i nie ustalając wcześniej stanu faktycznego, w szczególności czego dotyczyła ochrona gospodarstw rolnych, jak również naruszył prawa stron, stosując ww. przepis wobec braku rażącego naruszenia prawa, a jedynie mając na względzie zaistnienie odmienności interpretacyjnych. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku PZD o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2018 r. znak: [...], uznając ją za wydaną po prawidłowej analizie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w stosunku do decyzji nadzorczej Wojewody. Minister wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowanej realizacji zadań budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Niewątpliwie budowa pracowniczych ogrodów działkowych stanowiła cel użyteczności publicznej, o którym stanowił art. 3 ww. ustawy w związku z art. 1 ust. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Jednakże zestawienie obu powyższych norm niekoniecznie musi prowadzić do wniosku o dopuszczalności wywłaszczenia pod ogródki działkowe każdej nieruchomości. Sama bowiem przydatność nieruchomości na cel użyteczności publicznej nie stanowiła jeszcze wystarczającej przesłanki do wywłaszczenia gruntu. Z treści art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jednoznacznie wynika, że wywłaszczać pod ogródki działkowe można tereny "odpowiednie", czyli takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. Tak więc w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej musiała być nie tylko wykazana niezbędność danej nieruchomości na cele urządzenia ogródków działkowych, ale także wykazanie, że dana nieruchomość jest nieruchomością odpowiednią na ten cel. Poza tym przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, któremu art 10 ust. 1 obowiązująca wówczas Konstytucja PRL z dnia 22 lipca 1952 r. gwarantowała szczególną ochronę (art. 10 ust. 1). Wyrażona w Konstytucji zasada troski o indywidualne gospodarstwa rolne powodowała, że nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne (grunt rolny) nie była gruntem "odpowiednim" do wywłaszczenia (w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych) pod pracownicze ogrody działkowe. Minister ocenił, że Wojewoda, kierując się linią orzeczniczą obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zasadnie stwierdził w decyzji ostatecznej, że decyzja wywłaszczeniowa Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczaniowej w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, a co za tym idzie art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niedokonanie ustaleń w kwestii niezbędności i odpowiedniości wywłaszczenia przedmiotowej działki pod urządzenie pracowniczego ogrodu działkowego. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócił również uwagę na ewolucję linii orzeczniczej dotyczącej braku biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. W dacie wydania decyzji ostatecznej Wojewody pogląd, iż brak biegłych na rozprawie stanowił rażące naruszenie prawa był utrwalony w orzecznictwie Sądu Najwyższego (np. wyrok z 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 38/98), a także Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (np. wyroki z: 16 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1817/98, 13 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 881/97, 13 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 845/01 oraz 7 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 1022/03). Dopiero w późniejszych latach sądy administracyjne uzależniły stwierdzenie nieważności decyzji z powodu braku udziału biegłych na rozprawie od - wskazanego przez skarżącego - ewentualnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Zdaniem Ministra, Wojewoda w decyzji ostatecznej zastosował więc dopuszczalną w tej dacie interpretację przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, a zmiana sposobu interpretacji ustalonego stanu faktycznego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Minister wskazał, że wprawdzie Wojewoda w decyzji ostatecznej nie odniósł się w uzasadnieniu bezpośrednio do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, jednak z akt sprawy wynika, że organ ten podjął kroki w celu zbadania tej przesłanki. Ustalił aktualny stan prawny przedmiotowej nieruchomości wskazując, iż obecnie wchodzi ona w skład działek nr 103/21 i nr 103/35, stanowiących własność Gminy Miasta [...] w użytkowaniu Pracowniczych Ogródków Działkowych, co pozostaje bez znaczenia dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych. Uzasadnienie jednak nie stanowi części rozstrzygnięcia decyzji, bowiem tylko w jej osnowie zawarte jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sposób zgodny z jego rozumieniem, wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. 2015.702), w którym Trybunał orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Minister wskazał, że wyrok ten nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma więc podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych, niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że decyzja ostateczna Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc z takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby decyzja ostateczna Wojewody naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji PZD zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia, czy: a) w ramach postępowania nadzorczego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody nie naruszono przepisów w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej decyzji; b) Minister, działając w przedmiotowym postępowaniu jako organ I instancji, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia, czy dokonał prawidłowej oceny tego materiału oraz prawidłowej analizy przesłanek z art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji nadzorczej Wojewody; c) w dacie orzekania przez Wojewodę organ ten dokonał oceny decyzji Prezydenta w aspekcie jej zgodności z ustawą wywłaszczeniową oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wywłaszczenia, czy też dokonał oceny tej decyzji w aspekcie linii orzeczniczej, obowiązującej w 2011 r., nie mówiącej nic o tym, na czym polegała ochrona gruntów rolnych pod koniec lat 70. ubiegłego wieku; d) w dacie orzekania przez Wojewodę organ ten, stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta z uwagi na uznanie, że gospodarstwa rolne ze względu na ochronę gruntów rolnych były nieodpowiednie pod założenie pracowniczych ogrodów działkowych, w ogóle ustalił, na czym polegała w czasach PRL ochrona gruntów rolnych, czy też nie ustaliwszy tego nadużył instytucji wyrażonej w art. 156 § 1 k.p.a.; e) w niniejszej sprawie uwzględniono, że na przestrzeni lat 1977 - 2011 zmienił się standard decyzji administracyjnych i wymogów prawnych i nie można decyzji z 1977r. przypisywać wad, jeśli wyczerpująco w jej uzasadnieniu nie było argumentacji na okoliczność odpowiedniości określonej nieruchomości pod wywłaszczenie, ponieważ wówczas obowiązywały inne standardy uzasadnienia decyzji; f) wywłaszczona nieruchomość była odpowiednia pod założenie pracowniczego ogrodu działkowego; h) ewentualne wady decyzji Prezydenta miały charakter rażący, uzasadniający wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego po niemalże 35 latach, w szczególności czy zmiana linii orzeczniczej, o którą organ opierał swoje rozstrzygnięcia nadzorcze w roku 2011, mogła determinować uznanie decyzji Prezydenta jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegają na uznaniu, że nie można uznać za niezbędną na cele użyteczności publicznej, jakim są pracownicze ogrody działkowe nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, gdyż zdaniem organu sprzeciwiła się temu obowiązująca w dacie wywłaszczenia "ochrona gruntów rolnych"; b) art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych poprzez błędną wykładnię polegają na uznaniu, że nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne była gruntem nieodpowiednim pod założenie pracowniczego ogrodu działkowego, gdyż zdaniem organu sprzeciwiła się temu obowiązująca w dacie wywłaszczenia "ochrona gruntów rolnych", c) w sytuacji kiedy obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy mówiły, że "Ochrona gruntów rolnych polegała na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze, na zapobieganiu obniżania ich urodzajności oraz przywracaniu wartości użytkowanych gruntom, które utraciły charakter gruntów rolnych na skutek działalności nierolniczej" (art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów), zaś pracownicze ogrody działkowe, ze względu na powszechnie znaną wówczas intensywność upraw, stanowiły postać rolniczego wykorzystania gruntów, a ponadto skoro przepisy ustawy wywłaszczeniowej przewidywały odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości rolne, w tym za plony (art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 5 ww. ustawy), to tym samym ustawodawca dopuszczał wywłaszczanie nieruchomości stanowiących gospodarstwa rolne; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Ministra w sytuacji, kiedy powinna zostać uchylona i powinno zostać wydane w II instancji orzeczenie merytoryczne o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody, gdyż: a) organ nie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy decyzja ostateczna Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem - pomimo że decyzja Prezydenta nie została wydana z wyraźnym przekroczeniem treści przepisów, to na skutek odmiennej interpretacji przez Wojewodę oraz orzecznictwo administracyjne w 2011 r. pojęć "niezbędna" i "odpowiednia" oraz odmiennej (sprzecznej z treścią art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów) interpretacji w ww. okresie tego, czy nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne mogła być terenem odpowiednim pod wywłaszczenie na cele pracowniczych ogrodów działkowych od interpretacji obowiązujących w latach 70. XX wieku, Wojewoda skorzystał z instytucji art. 156 § 1 k.p.a. nieostrożnie, bo w sprawie nie miała miejsca sytuacja wyjątkowa, tylko moment czasowej, przejściowej, odmiennej interpretacji przepisów i pojęć niż te, które obowiązywały w latach 70. i nadal obowiązują, - Wojewoda nie wykładał przepisów w oparciu o ich treść, z uwzględnieniem w szczególności art. 1 ustawy z 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, tylko według własnej woli; b) rażąco naruszył art. 7 k.p.a. poprzez niepełne, niewnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, które sprowadzało się do braku przeanalizowania/ustalenia przez organ: - czy brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji Prezydenta świadczy o rażącym naruszeniu prawa; - organ przeprowadził ustalenia co do możliwości wywłaszczenia nieruchomości opierając się na przepisach prawa, czy też na obowiązującej linii orzeczniczej, bez analizy art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów ; - organ dokonał błędnych ustaleń, czy ewentualny brak biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej był na tyle rażącym naruszeniem prawa, że mógł być podstawą do stwierdzenia nieważności w sytuacji, kiedy obserwuje się (jak wskazał Minister) ewolucję linii orzeczniczej; - organ nie przeprowadził jakichkolwiek ustaleń, czy Wojewoda w 2011 r., wydając swoje rozstrzygnięcie nadzorcze, miał na względzie zasadę trwałości decyzji administracyjnych i czy bezspornie ustalił zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - organ nie przeprowadził ustaleń, czy decyzja Wojewody nie była de facto odmiennym sposobem interpretacji stanu faktycznego zaistniałego w latach 70., wynikającym z czasowej zmiany linii orzeczniczej w zakresie pojęć niezbędności i odpowiedniości terenu, stanowiącego gospodarstwo rolne pod założenie pracowniczego ogrodu działkowego i czy wobec powyższego Wojewoda nie nadużył instytucji stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego, skutkujących uchyleniem decyzji, stwierdzeniem jej nieważności lub stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 k.p.a.). Oceniając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wśród wad kwalifikowanych, stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa). Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, wszystkie publ. cbosa). Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było zbadanie, czy wydając kwestionowaną decyzję ostateczną Wojewoda naruszył prawo w sposób rażący, a więc skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Minister, jako organ nadzoru, dokonywał oceny legalności decyzji ostatecznej Wojewody, stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 1977 r., orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m², położonej w [...] przy ul. I. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Zasadnie więc Minister ocenił, że kontroli pod względem występowania jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. podlega w takim wypadku tylko i wyłącznie decyzja ostateczna Wojewody, przy czym ewentualne wady muszą tkwić wyłącznie w tej decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie może rozpoznawać sprawy od nowa na podstawie przepisów prawa materialnego, tylko kontroluje, czy w dacie orzekania organ ten zastosował prawidłowe w tamtym czasie przepisy prawne. W tym kontekście należy zgodzić się z oceną Ministra, że Wojewoda, wydając decyzję ostateczną o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta, nie naruszył prawa w sposób rażący, a więc oczywisty i bezsporny, kiedy uznał, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie zweryfikowano, czy nieruchomość oznaczona nr [...] była rzeczywiście niezbędna i odpowiednia na cel wywłaszczenia (pracownicze ogródki działkowe). Taka ocena była poprzedzona analizą treści decyzji wywłaszczeniowej z [...] sierpnia 1977 r., zgodną z ówczesnym orzecznictwem sądowym w tym zakresie. Sam fakt ustawowego uznania ogrodów działkowych za urządzenia użyteczności publicznej nie mógł być uznany za jedyną przesłankę wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 27 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2077/98, publ. Lex nr 45888). W dacie orzekania przez Wojewodę o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta, a więc [...] czerwca 2011 r., funkcjonowała jednolita linia orzecznicza, iż brak wykazania w decyzji wywłaszczeniowej, że nieruchomość była niezbędna na cele urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego powodowało uznanie takiej decyzji za naruszającą rażąco art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej (por. np. wyrok NSA z 20 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2231/01, publ. cbosa, wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1251/04, publ. Lex nr 806454, wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1237/06, publ. Lex nr 948202, wyrok z 16 maja 2003 r., sygn. akt I SA/Wa 2383, publ. Lex nr 991690, wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1959/11, publ. cbosa). Tak samo jednolicie w dacie orzekania przez Wojewodę oceniano przesłankę "odpowiedniości" gruntu przeznaczonego do wywłaszczenia w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne (grunt rolny) nie była gruntem odpowiednim do wywłaszczenia pod pracownicze ogrody działkowe (por. np. wyrok SN z 28 lipca 2004 r., sygn. akt III CK 302/03, publ. Lex nr 174191, wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1988/11, publ. Lex nr 1336349). W tym miejscu należy podkreślić stanowisko Ministra zawarte w zaskarżonej decyzji, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa obowiązujący w dniu wydania tej decyzji. Na taką ocenę nie może wpłynąć późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (por. wyrok NSA w Warszawie z 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96, publ. cbosa). Jeśli więc Wojewoda wyłożył przepisy regulujące takie cechy nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia pod pracownicze ogrody działkowe, jak: niezbędność i odpowiedniość zgodnie z obowiązującą wówczas linią orzeczniczą, to nie można mu zarzucić rażącego naruszenia prawa, jeśli w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody ([...] czerwca 2016 r.) zmieniła się linia orzecznicza w tym zakresie. Natomiast wszelkie ewentualne wątpliwości dotyczące zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody, kontrolowanego aktualnie w trybie nieważnościowym, należy interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, celem zagwarantowania bezpieczeństwa tego obrotu. Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że Wojewoda wydając decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta, a Minister o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, opierali się jedynie na linii orzeczniczej odnoszącej się do tego, czy można było wywłaszczyć pod pracownicze ogrody działkowe nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne. Organy te wskazały przepisy prawne, które zostały rażąco naruszone w decyzji Prezydenta, dokonując ich analizy na podstawie decyzji wywłaszczeniowej i akt administracyjnych, a wskazywane orzeczenia sądowe stanowiły wzmocnienie stanowiska dotyczącego stwierdzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa. W tym kontekście wskazywanie przez autora skargi na przepis art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz.U. z 1971 Nr 27, poz. 249) w związku z art. 12 ust. 1 i art. 12 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej na okoliczność, że ustawodawca dopuszczał wywłaszczenie nieruchomości stanowiących gospodarstwa rolne, stanowi tylko polemikę z ustaleniami organów w tej sprawie. Niezasadny jest również zarzut, że Wojewoda nadużył instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, wyrażonej w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem nie można mu zarzucić oczywistego i bezspornego naruszenia prawa. Tym samym nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Ministra przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej i art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych poprzez ich błędną interpretację, jeśli dokonywał on oceny decyzji Wojewody na datę jej wydania (27 czerwca 2011 r.). Zdaniem Sądu zarzuty skargi nie wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że decyzja Wojewody zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w skardze, zarzucając Wojewodzie nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego, posługuje się nieostrymi pojęciami w rodzaju: "brak wnikliwych ustaleń", "brak dokładnego wyjaśnienia sprawy", brak wnikliwego rozpatrzenia", "pobieżne rozpoznanie", "niepełne, niewnikliwe ustalenie stanu faktycznego". Tak sformułowane zarzuty nie mogą odnieść pozytywnego skutku, ponieważ zwykłe uchybienia kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji administracyjnej nie są podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Wojewody Minister nie rozpoznawał sprawy od nowa na podstawie przepisów prawa materialnego (tak jak to uczynił Wojewoda). Kwestionowanie stanu faktycznego w sposób zaprezentowany w skardze mógł odnieść ewentualnie skutek w kwestionowaniu decyzji Wojewody w trybie zwykłym. Jak jednak wynika z akt administracyjnych, strona nie złożyła odwołania od decyzji ostatecznej Wojewody. W ocenie Sądu, Minister w zaskarżonej decyzji błędnie wskazał, że Wojewoda stwierdził, iż decyzja Prezydenta rażąco narusza przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej (ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy przeprowadzonej bez udziału biegłych). Z decyzji Wojewody nie wynika, aby stwierdził on rażące naruszenie ww. przepisu. Jednak to uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem skoro zakwestionowano w trybie stwierdzenia nieważności (ze skutkiem ex tunc) decyzję w zakresie wywłaszczenia, to nie było również podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Stąd w sentencji decyzji ostatecznej Wojewody stwierdzono nieważność decyzji orzekającej o odszkodowaniu i wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej działki. Zdaniem Sądu, uchybieniem niekwalifikowanym, niestanowiącym o rażącym naruszeniu prawa, jest brak odniesienia się przez Wojewodę w decyzji ostatecznej do przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych. Minister w zaskarżonej decyzji wskazał, że Wojewoda badał tę przesłankę na podstawie akt administracyjnych i ustalił aktualny stan prawny przedmiotowej nieruchomości (własność Gminy Miasta [...] w użytkowaniu PZD na podstawie decyzji Zarządu Gospodarki Terenami z [...] września 1977 r., znak: [...]); który pozostaje bez znaczenia dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji organ nadzoru – Minister dokonał prawidłowej analizy przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w stosunku do decyzji ostatecznej Wojewody (również decyzji nadzorczej), nie naruszając art. 7 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi pozostają bez wpływu na zasadność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.