VIII SA/Wa 846/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w T. (dalej: organ, Rada) w dniu [...] lipca 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy T. (dalej: uchwała). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018 poz. 944, dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, dalej: u.w.t.). W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i poza miejscem sprzedaży nie może być prowadzona w odległości mniejszej niż 20 metrów od: 1) szkół; 2) przedszkoli; 3) placówek oświatowych, wychowawczych i opiekuńczych; 4) obiektów kultu religijnego z wyłączeniem krzyży i kapliczek przydrożnych; 5) obiektów administracji publicznej. Pomiaru dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych od drzwi wejściowych miejsc określonych w pkt 1 do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (§1 ust. 2 uchwały). W uzasadnieniu uchwały podano, że w związku z wejściem w życie zmiany ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, konieczne było podjęcie nowej uchwały w sprawie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Uchwała ta została podjęta przez Radę po zasięgnięciu opinii jednostek pomocniczych gminy. Pismem z [...] października 2019 r. skargę na ww. uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. (dalej: Prokurator, skarżący) zarzucając istotne naruszenie art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 2016, poz. 283 z późn. zm. - dalej: z.t.p.) poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 uchwały, że sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i poza miejscem sprzedaży nie może być prowadzona w odległości mniejszej niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, placówek oświatowych, wychowawczych i opiekuńczych, obiektów kultu religijnego z wyłączeniem krzyży i kapliczek przydrożnych, obiektów administracji publicznej, podczas gdy treść powołanych wyżej przepisów u.w.t. wskazuje na konieczność realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, czego nie można stwierdzić wobec braku umotywowania przez organ stanowiący gminy przyjętej w uchwale odległości, co wskazuje na dowolność organu w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że wskazana w uchwale odległość 20 metrów od obiektów oznacza bliskie, wręcz bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w sposób oczywisty jest sprzeczne z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, w szczególności do osób nieletnich. Następstwem realizacji ustawowych obowiązków winno być takie ich rozmieszczenie, które będzie uwzględniało odpowiednie odległości od miejsc chronionych, o których mowa w art. 14 ust. 1 u.w.t. Odległość rzędu 20 metrów czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną. Prokurator wskazał także, że uchwała Rady wprawdzie formalnie zawiera uzasadnienie, ale jego treść wskazuje jedynie na zmianę przepisów ustawy skutkującą koniecznością podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Całość uzasadnienia jest lakoniczna i w żadnej mierze nie odnosi się do kwestii zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy. Nie pozwala zatem na ocenę, dlaczego lub na podstawie jakich przesłanek Rada zdecydowała o przyjętej odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych. Z uzasadnienia tej uchwały nie wynika w szczególności, jakimi celami kierowała się Rada wprowadzając tak niewielką odległość, jaką jest 20 metrów, a powody te winny być rzetelnie umotywowane, z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu wskazał, że art. 12 ust. 3 u.w.t., poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu, nie zawiera wskazówek czy wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji w nim określonych. Granice władztwa Rady w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają więc, poza celami ustawy, wspomniane konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego. Ocena realizacji przez gminę celów zawartych w ww. ustawie powinna być dokonana nie tylko w kontekście zapisów zawartych w uchwale nr [...]Rady Gminy z [...] lipca 2018 r. w sprawie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy T., ale całokształtu działań podejmowanych przez gminę. W tym zakresie, w szczególności za pośrednictwem Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych podejmuje szereg działań mających na celu edukację i profilaktykę głównie dzieci i młodzieży. Podkreślono, że część sklepów znajdujących się na terenie gminy, położonych jest w odległości od szkół nieznacznie przekraczającej 20 m. Często zaś, sklepy te istnieją w tych miejscach od lat 70-tych XX w. Powstały one więc jeszcze przed wejściem w życie u.w.t. Jak słusznie zaś zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2019 r., II SA/Ol 485/19 "odnosząc te uwagi do realiów niniejszej sprawy, pamiętać należy, na co uwagę zwracał pełnomocnik Gminy, iż lokalny prawodawca realizując wynikającą z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości kompetencję do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie może abstrahować zarówno od realiów urbanistycznych obszaru, którego zasady te mają dotyczyć, jak również konsekwencji stosowania innych regulacji prawa miejscowego, w tym reguł wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Końcowo wskazano, że uchwała Rady posiada wymagane uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 3 u.w.t., zgodnie z którym Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 12 ust. 3 u.w.t. uprawnia radę gminy do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, przedszkola i inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, itp. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 lipca 2018 r., III SA/Po 302/18, CBOSA). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 u.w.t. (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II GSK 1349/19 i wyroki w nim wskazane, CBOSA). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r., II GSK 3190/16, CBOSA). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę i na to, że akty prawa miejscowego, w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t., powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12; CBOSA). Obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, CBOSA). Powyższy obowiązek wynika też z § 131 w związku z § 143 z.t.p. Uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/06, CBOSA). Szczególnie znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 3 u.w.t. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Olsztynie z 5 grudnia 2019 r., II SA/Ol 879/19, CBOSA). O ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. W sprawie niniejszej Rada decydowała o zasadach usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zaskarżona uchwała zawiera co prawda uzasadnienie, jednak – jak słusznie wskazał Prokurator - ogranicza się ono w zasadzie do przytoczenia przepisów prawa, który zobowiązywał Radę do jej podjęcia. Tymczasem w uzasadnieniu badanej uchwały powinny zostać wyjaśnione istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych obiektów chronionych. W sprawie niniejszej brak jest uzasadnienia, z którego wynikałoby, jakimi wartościami i celami kierowała się Rada ustalając odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych. Zaskarżona uchwała nie może być zatem skontrolowana w sposób obiektywny przez sąd, mimo że takiej kontroli podlega. Z tych względów nie sposób odnieść się do zarzutu, czy ustalona w uchwale odległość 20 metrów od obiektów chronionych stanowi fikcyjne ograniczenie i nie realizuje obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W ocenie Sądu wskazane braki powodują konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na wadliwość procesu uchwałodawczego, co zasadnie podniósł prokurator. W kontekście powyższych rozważań Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. w związku z § 131 ust. 1 w zw. z § 141 z.t.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że uchwała Rady nie zawiera uzasadnienia dla usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 20 metrów od szkół przedszkoli, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych. Mając na uwadze powyższe rozważania, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.