VIII SAB/Wa 36/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Zdrowia do udzielenia informacji publicznej na podstawie wniosku Ł.S. z [...] stycznia 2019 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Zdrowia miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Ł. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lipca 2019 roku Ł. S. wniósł skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze wnosił o: 1. zobowiązanie Ministra Zdrowia, do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. o sygn. [...], o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na rzecz skarżącego według norm przepisanych (opłaty skarbowej, zastępstwa procesowego, wpisu od skargi). W uzasadnieniu podnosił, iż pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. o sygn. [...],[...], za pośrednictwem platformy E-PUAP złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej o treści "Skanu umów cywilnoprawnych nawiązanych pomiędzy Ministerstwem Zdrowia a Fundacjami, nawiązanymi w latach 2016, 2017 i 2018, wraz z kwotą wynagrodzenia". Pismem z dnia [...]stycznia 2019 r., o sygn. [...], Minister Zdrowia przedłużył okres do udzielenia informacji publicznej do dnia [...] marca 2019 r., z uwagi na zakres czasowy, którego dotyczy wniosek oraz konieczność analizy dużej liczby posiadanych dokumentów. Pomimo podjęcia prób telefonicznych z Ministerstwem Zdrowia do chwili skargi, Minister Zdrowia nie odpowiedział na złożony wniosek. Skarżący podnosił, iż zgodnie z art. 61 ust. Konstytucji RP każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Artykuł 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2014 roku, poz. 782, dalej u.d.i.p lub ustawa o dostępie do informacji publicznej), statuuje że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". W ustępie 2 tego przepisu podkreślono, że od osoby wykonujące prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wskazywał, że zgodnie z dominującymi poglądami doktryny i judykatury, dane w postaci treści umów cywilnoprawnych zawieranych przez podmioty władzy publicznej i inne podmioty gospodarujące mieniem państwowym, nie podlegają ochronie w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania organów administracji publicznej i jawności wydatkowania funduszy Skarbu Państwa, koniecznym jest zapewnienie obywatelom pełnej wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z organami państwowymi, staje się beneficjentem funduszy. W związku z brakiem wykonania wniosku z dnia [...] stycznia 2019 roku wnosił jak w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, że wnioskowana przez Ł. S. informacja publiczna została udostępniona mu przez organ. Z uwagi na zakres czasowy wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2019r. (okres trzech lat) oraz konieczność przeglądania kilku tysięcy ilości umów cywilno-prawnych, merytoryczne rozpoznanie wniosku stanowiło pracę czasochłonną, angażującą współpracę wielu jednostek organizacyjnych Ministerstwa Zdrowia oraz wielu pracowników. Ostatecznie skarżącemu wraz z ww. pismem z dnia [...] marca 2019 r. przekazano ponad 50 umów cywilno- prawnych. Organ wskazywał, iż w 2019 r. w urzędzie miała miejsce szeroka reorganizacja. Zmiany dotyczyły szeregu aspektów funkcjonowania urzędu, w tym zakresu właściwości rzeczowej wszystkich komórek organizacyjnych w Ministerstwie Zdrowia (dowody: zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Zdrowia (Dz. Urz. Min. Zdrów. poz. 12), zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2019 r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Zdrowia (Dz. Urz. Min. Zdrów. poz. 37), zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 lipca 2019 r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Zdrowia (Dz. Urz. Min. Zdrów. poz. 56) oraz zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2019 r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Zdrowia (Dz. Urz. Min. Zdrów. poz. 77). Następowały zmiany miejsca wykonywania pracy przez pracowników, jak i zmiany zakresu obowiązków pracowników urzędu. Zostały zlikwidowane niektóre komórki organizacyjne, terminowe załatwianie spraw utrudniały także liczne absencje chorobowe pracowników. Stosownie do powyższego organ wskazywał, iż mimo obiektywnych trudności dołożył należytej staranności, aby udzielić wyczerpującej, pełnej odpowiedzi skarżącemu. Zdaniem organu nie miał on na celu przewlekania postępowania w czasie, lecz wnikliwie i pełne rozpatrzenie wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2018 roku, poz. 1302, ze zm. dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Zaznaczyć należy, iż bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Przy czym, likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymienione obowiązki wynikają z treści art. 149 p.p.s.a. i nie są sporne w judykaturze (por. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 207/13 i inne – dostępne, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu), udostępnienie żądanej informacji publicznej w sprawie wszczętej żądaniem strony. Ponadto, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Rażącym naruszeniem prawa będzie z kolei stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13). Niewątpliwie, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje - w szczególności - dostęp do dokumentów (art. 61 ust. 2 in princ. Konstytucji). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji), natomiast tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). W doktrynie trafnie wskazuje się, że owe przepisy deklarują obywatelskie prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej; dostęp obywateli do informacji jest warunkiem ich racjonalnego uczestnictwa w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych, a także ułatwia im społeczną kontrolę nad procesami sprawowania władzy (P. Wieczorek, Komentarz do Konstytucji, Warszawa 2000, s. 83). Jedną z ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która opiera się na koncepcji prawa do informacji jako prawa podmiotowego. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Informacją publiczną jest więc każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, Baza NSA). Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 09 października 2014 r., sygn. akt I OSK 546/14 (dostępnym w: CBOSA) wyjaśnił, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ma stanowić zatem narzędzie przymuszające do podjęcia żądanego działania (wyrok WSA w Krakowie z 9.04.2014, sygn. akt I SAB/ Kr 13/14). W związku z tym, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ udostępnił żądaną informacje publiczną, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w tym przedmiocie. Jednocześnie biorąc za podstawę art. 149 § 1a) p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż bezczynności organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, iż organ dopiero po upływie 10 miesięcy od otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej taką informacje przekazał, mimo iż poinformował skarżącego, że zostanie ona przekazana do [...] marca 2019 roku. Długi okres nie udzielenia informacji publicznej i bezczynność w tym zakresie mają ocenie Sądu charakter rażącego naruszenia prawa. Zmiany organizacyjne w organie w żadnym stopniu nie mogą powodować, iż usprawiedliwieniu podlegają przedłużenia terminów załatwienia sprawy przez organ. Informacja publiczna, która winna być udzielona nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Oceniając, czy bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzić należy, iż jak wynika z regulacji art. 13 u.d.i.p, udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, zasadniczo, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13ust.1). Jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany jest do powiadomienia o powodach opóźnienia oraz terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.2). Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust.2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin dwóch miesięcy (wyrok NSA z 11 września 2012 roku, I OSK 1135/12). Organ w niniejszej sprawie po upływie wyznaczonego terminu [...] marca 2019 roku, nie poinformował o dalszej zwłoce i przyczynach w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwienie spraw administracyjnych należy do obowiązków organu. Zdając sobie sprawę z problemów organizacyjno – kadrowych organu, należy uznać, że tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., czy też usprawiedliwiające dla zachowaniu terminów z art. 13 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 roku, II SAB/Gl 10/13, nr LEX 1317119). Podnieść należy również, iż organ skargę na bezczynność otrzymał w dniu [...] lipca 2019 roku, a skarga wraz z aktami została przekazana do sądu dopiero w dniu w dniu [...] października 2019 roku. W ocenie Sądu nie zachodziły podstawy na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. z urzędu do wymierzenia grzywny, czy też przyznania sumy pieniężnej. O kosztach obejmujących wpis od skargi –[...] zł, wynagrodzenia pełnomocnika oraz opłatę skarbową – [...] zł orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust.2 pkt 1 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U z 2015, poz. 1800 ze zm.).