II SA/Wr 126/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Żmigród na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 grudnia 2013 r. Nr NK-N.4131.167.20.2013.MS1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchylenia uchwały w sprawie ustalenia zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie gminy oraz dalszego postępowania z tymi zwierzętami oddala skargę. Uchwałą z dnia 20 listopada 2013 r. Nr 0007.XXXIX.272.2013 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856) Rada Miejska w Żmigrodzie uchyliła uchwałę Nr 0007.XI.85.2011 Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 29 września 2011 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Żmigród oraz dalszego postępowania z tymi zwierzętami. Uchwałę przedłożono Wojewodzie Dolnośląskiemu, jako właściwemu organowi nadzoru w dniu 28 listopada 2013 r., zachowując termin określony w przepisie art. 90 ust. 1 powołanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym. Po dokonaniu oceny legalności przedłożonej uchwały Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 grudnia 2013 r., podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzednio wskazywanej, stwierdził jej nieważność w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że w podstawie prawnej uchwały Nr 0007.XXXIX.272.2013 Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr 0007.XI.85.2011 Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 29 września 2011 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Żmigród oraz dalszego postępowania z tymi zwierzętami, przywołano m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Wskazano również na przepis art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, który stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Uchwała uchyla uchwałę nr 0007.XI.85.2011 Rady Miejskiej w Żmigrodzie z 29 września 2011 r. w związku z czym podstawa prawna uchwały zawiera również odniesienie do art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, w myśl którego (obowiązującego w dacie podejmowania uchwały pierwotnej, a więc 29 września 2011 r.) wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Zdaniem organu nadzoru w kontekście uregulowania kwestii odławiania bezdomnych zwierząt, należy zauważyć, że uchylona uchwała nr 0007.XI.85.2011 Rady Miejskiej w Żmigrodzie została podjęta, jak wskazano w jej podstawie prawnej, na mocy m.in. art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, lecz w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 8 w związku z art. 3 ustawy z 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2011 r., Nr 230, poz. 1373) przepisowi art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zostało nadane nowe brzmienie z dniem 1 stycznia 2012 r. Aktualna wersja powyższego przepisu ustawy nie zawiera już upoważnienia dla rady gminy do stanowienia o wyłapywaniu bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganiu o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami na mocy odrębnej uchwały. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11 a. Akt podejmowany na tej podstawie stanowi program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który gmina uchwala corocznie do dnia 31 marca. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego w takich okolicznościach prawnych z dniem wejścia w życie przywołanej powyżej ustawy zmieniającej, utraciła moc obowiązującą podstawa do podjęcia uchwały nr 0007.XI.85.2011 z 29 września 2011 r., a tym samym również sama uchwała utraciła swoją moc i przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 2012 r. W konsekwencji powyższego Rada Miejska w Żmigrodzie z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (1 stycznia 2012 r.) utraciła upoważnienie do podejmowania uchwały w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami w dotychczasowym kształcie. Podejmując zatem kwestionowaną Uchwałę Rada Miejska w Żmigrodzie działała bez podstawy prawnej wyrażonej w konkretnym przepisie rangi ustawowej. W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru podał, że uchwały podejmowane na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r., z uwagi na regulowaną materię, były kwalifikowane jako akty prawa miejscowego. Tak określony charakter prawny aktu wydanego przez organ stanowiący gminy stwarza określone konsekwencje w zakresie reguł jego obowiązywania. Wskazania bowiem wymaga, że akt prawa miejscowego jest aktem podustawowym o charakterze wykonawczym w stosunku do przepisów wyrażonych w ustawie zawierającej legitymację do wydania danego aktu. Cechą jego jest szczególnie silny związek z ustawą co przejawia się m.in. w regule walidacyjnej, zgodnie z którą uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu. Powyższa reguła walidacyjna (dotycząca obowiązywania aktu) znajduje swoje odzwierciedlenie w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Postanowienie §32 ust. 2 tego aktu wyraźnie wskazuje, że jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Powyższe, zgodnie z § 143 wspomnianego rozporządzenia stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, gdy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające, a w przedmiotowym przypadku sytuacja taka nie miała miejsca. Dodatkowo Wojewoda Dolnośląski wskazał w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, że przy stanowieniu aktów normatywnych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest działać zgodnie z ukształtowanym konstytucyjnie porządkiem prawnym. W świetle art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Ustawy Zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że działalność organów władzy publicznej musi być tak realizowana, aby nie naruszała przepisów prawa oraz znajdować swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji z jednoczesnym zakazem dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów upoważniających oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na opisane powyżej rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiona została przez Gminę Żmigród na podstawie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, Nr 270, poz. 1101) skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działająca imieniem Gminy Żmigród pełnomocnik zarzuciła podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.: -art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz.1399) poprzez przyjęcie, że wspomniany przepis nie daje podstawy do uchylenia uchwały podjętej w tym samym trybie, - § 32 ust.2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej polegające na przyjęciu przez organ, że każda zmiana przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego powoduje utratę mocy obowiązującej takiego aktu wykonawczego, - art.91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 200lr., Nr 142, poz. 1591) polegające na przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w Żmigrodzie jest sprzeczna z przepisem art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zwierząt. Wskazując na tak sformułowane zarzuty oraz przepis art. 148 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Gmina Żmigród wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi Gmina Żmigród wyjaśniła, że podejmując uchwałę nr 0007.XXXIX.272.2013 z dnia 20 listopada 2013 roku Rada Miejska w Żmigrodzie działała na podstawie obowiązujących przepisów. Podstawę prawną podjęcia w/w uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, który pozostawił do wyłącznej właściwości rady miejskiej stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W przypadku przedmiotowej uchwały sprawy zastrzeżone ustawami do kompetencji rady gminy wynikały z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 1 tej ustawy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Jak wyżej wskazano podstawą podjęcia uchwały z 29 listopada 2011 roku stanowił ust. 1 i 3 art. 11, a zgodnie z ust. 3 wyłapywanie zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z nimi odbywało się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Następnie skarżąca Gmina wskazała, że ustawą z dnia 16 września 2011 roku o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2011, Nr 230, poz. 1373) nadano nowe następujące brzmienie art. 11 ust. 3,cyt: "zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11 a". Tym samym ust.3 art. 11 nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy do podjęcia uchwały o uchyleniu wcześniejszej uchwały, a możliwość podjęcia uchwały nr 0007.XXXiX.272.2013 wynika wprost z treści przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawy do podjęcia uchwały w dniu 20 listopada 2013 roku nie dawał art. 11 a. Zdaniem Gminy Żmigród – nie podzielającej stanowiska organu nadzoru - zmiana ust. 3 art. 11 ustawy o ochronie zwierząt, nie wpłynęła na możliwość podjęcia uchwały na podstawie art. 11 ust. 1 i zauważyć należy, iż zgodnie z art. 11 ust. 3 w brzmieniu przed zmianą ,wyłapywanie zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierząt odbywało się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy. Możliwość podjęcia tego rodzaju uchwały wynikała wprost z art. 11 ust. 1, który zarówno w chwili podejmowania uchwały nr 0007.XI.85.2011 z dnia 29 września 2011 r. i kwestionowanej przez organ nadzoru tj. nr XXXIX.272.2013 z dnia 20 listopada 2013 r., nakładał na gminę obowiązek opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywanie, poprzez wskazanie ,że są to zadania własne gminy. Zmiana ustawy o ochronie zwierząt oraz o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wprowadziła żadnych zmian do przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Natomiast charakter zmian ustępu 3 tegoż artykułu nie uzasadnia twierdzeń organu nadzoru, iż są to zmiany skutkujące utratą mocy obowiązującej aktów wydanych wcześniej na jego podstawie. W ocenie skarżącej Gminy sytuacja taka zachodziłaby wówczas, gdyby zgodnie z § 32 ust. 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, zmieniono przepis upoważniający do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że uległby zmianie rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu. Taka sytuacja – zdaniem Gminy Żmigród w wypadku art. 11 ust.3 nie zachodzi, albowiem nie uległ zmianie rodzaj aktu wykonawczego, gdyż kwestię odławiania zwierząt pozostawiono w materii uchwały rady gminy, ani zakres spraw przekazanych do uregulowania czy wytyczne dotyczące treści aktu. W zakończeniu uzasadnienia skarżąca Gmina wskazała, że o ile uchwała podejmowana przez rade gminy na podstawie art. 11 ust. 3 stanowiła akt prawa miejscowego, o tyle przyjmuje się, że w wypadku programu opieki nad zwierzętami jest to akt kierownictwa wewnętrznego adresowany do organów gminy, nie jest zatem aktem prawa miejscowego i tym samym nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Z tych też względów – zdaniem Gminy Żmigród – nie można przyjąć za stroną przeciwną, że z chwilą wejścia w życie przepisów zmieniających ustawę o ochronie zwierząt akty wydawane przez organy gminy utraciły moc. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 25 lutego 2014 r. Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność. Z uzasadnienia wniosku wynika, że organ nadzoru nie podziela stanowiska przedstawionego w skardze w odniesieniu do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ani w odniesieniu do art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Wojewoda Dolnośląski wskazał przy tym, że Rada gminy jako organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa, stosownie do art. 7 Konstytucji. Postanowienie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie daje podstawy do aktywności legislacyjnej organu stanowiącego gminy. Każdorazowo gdy Ustawodawca decyduje się powierzyć temu organowi określoną kwestię do uregulowania, norma kompetencyjna zawiera sformułowanie: "rada gminy określa w drodze uchwały". Spełnia w ten sposób postulat podnoszony w orzecznictwie określenia delegacji ustawowej w sposób wyraźny i jednoznaczny, unikając konstruowania kompetencji na zasadzie analogii czy w sposób dorozumiany. Przyjęcie odmiennego stanowiska narusza art. 7 Konstytucji. Zdaniem organu nadzoru z argumentacji skargi, wynika, że skarżący upatruje w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt normy kompetencyjnej do działania organu stanowiącego gminy. Stanowi to przejaw domniemania kompetencji stanowczo krytykowanego w judykaturze, przy czym argumentacja skarżącego, może prowadzić do wniosku, że w podstawie prawnej aktu organu stanowiącego gminy dopuszczalnym jest podanie jakiejkolwiek podstawy prawnej w celu uzasadnienia legalności działania tego organu. Odnosząc się do twierdzeń skargi w przedmiocie naruszenia przez rozstrzygnięcie nadzorcze postanowienia § 32 ust. 2 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), Wojewoda Dolnośląski wskazał, że jest ono również błędne. W obecnym stanie prawnym uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie stanowią aktów prawa miejscowego (co potwierdza judykatura). W poprzednio obowiązującym stanie prawnym uchwała organu stanowiącego gminy podejmowana na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt w brzmieniu przed 1 stycznia 2012 r. była aktem prawa miejscowego. Powyższe rozróżnienie - na uchwały będące aktami prawa miejscowego i nimi nie będącymi - jest tym do którego odnosi się sformułowanie użyte w §32 ust. 2 Załącznika do Rozporządzenia w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej: "zmienia się rodzaj aktu wykonawczego". Przywołane postanowienie Załącznika do Rozporządzenia odnosi się do sytuacji zmiany rodzaju aktu wykonawczego, zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym oraz wytycznych dotyczących treści tego aktu. Nie dotyczy ono sytuacji zmiany organu uprawnionego do wydania aktu wykonawczego bowiem tej sytuacji poświęcono postanowienie § 32 ust. 3 Załącznika do Rozporządzenia w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego wobec przedstawionych w odpowiedzi na skargę uwag argumentacja zaprezentowana w skardze w tym zakresie nie może spotkać się z akceptacją. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej Gminy wniosła jak w skardze, natomiast pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, innego aktu lub czynności z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania aktu. Te reguły odnoszą się również do zakresu i formuły kontroli sprawowanej w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych, objętych treścią przepisu art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101). Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, obligującego do uwzględnienia skargi, mimo zaskarżenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 powołanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakwestionowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynność orzecznicza podjęta została przez Wojewodę Dolnośląskiego na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda Dolnośląski w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanym przepisem kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował ze skutkiem kasacyjnym legalność kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 20 listopada 2013 r. Nr 0007.XXXIX.272.2013 w sprawie uchylenia uchwały nr 0007.XI.85.2011 Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 29 września 2011 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Żmigród oraz dalszego postępowania z tymi zwierzętami. Należy również zwrócić uwagę, że w zakresie uprawnień kontrolnych organu nadzoru zawiera się także czynność opisana w przepisie art. 91 ust. 4 przywoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy samorządzie gminnym należy - zdaniem Sądu - uznać, iż ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowanie w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 Kpa, określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Sąd w toku podjętych w sprawie czynności rozpoznawczych prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Uwzględnił również - akceptując je - stwierdzenie wyrażone przez komentatorów i składy orzekające sądów administracyjnych, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa (np. P. Chmielnicki w: komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Warszawa 2004 r., B. Dolnicki: Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993 r., wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 606/98, OWSS 1999/3/86). W kontekście tego twierdzenia wskazywano również - przede wszystkim w judykaturze, iż brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r. ibidem wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 31/42/01, OWSS 2003/3/75). Zauważyć zatem należy, że Wojewoda Dolnośląski działając jako organ nadzoru uznał za istotnie naruszającą prawo - a w konsekwencji stwierdził jej nieważność - uchwałę Rady Miejskiej w Żmigrodzie wcześniej opisywaną, uchylającą uchwałę własną z dnia 29 września 2011 r. nr 0007.XI.85.2011 w sprawie ustalenia zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Żmigród oraz dalszego postępowania z tymi zwierzętami. Istotne przy tym jest, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (tak: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 166/07, Lex nr 344 607; wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320 813). Zasadność uznania aktu organu gminy za sprzeczny z prawem musi być zatem wykazana (np. wyrok NSA z dnia 24 września 2002r., op. cit. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117). Kontrola legalności aktu nadzoru polega na zbadaniu, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść i argumentację zawartą w uzasadnieniu może pozostać w obrocie prawnym (tak: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 995/05, Lex nr 190588). W ocenie Sądu w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wykazano sprzeczność z prawem - uwzględniając przyjętą koncepcję tej przesłanki - zakwestionowanej uchwały, uprawniającą organ nadzoru do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zważyć przede wszystkim należy, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W judykaturze, w której wielokrotnie rozważane było pojęcie "sprawy publiczne" przyjęto, że jest to całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy dla realizowania zadań publicznych, regulowanych normami prawnymi, przynależnymi do norm prawa administracyjnego (np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt II RN 41/97, OSNAPIUS 1998/6/171). Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 powołanej powyżej ustawy wynika ponadto, że do wyłącznej właściwości organu stanowiącego gminy (rady gminy) należy stanowienie w innych (tj. nie wymienionych w poprzedzających punktach przepisu art. 18 ust. 2) sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Istotne z tych względów jest, że uchwała Rady Gminy Miejskiej w Żmigrodzie uchylona uchwałą tego organu, objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego podjęta została przy zastosowaniu m.in. przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, wcześniej powoływanej. W przepisie art. 11 ust. 1 wskazanej regulacji w brzmieniu obowiązującymi obecnie i w dacie podejmowania przez Radę Miejską w Żmigrodzie uchwały uchylonej ustawodawca postanowił, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Jednocześnie treścią przepisu art. 11 a powołanej powyżej ustawy o ochronie zwierząt wprowadzoną art. 1 pkt 9 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazanej na wstępie, rada gminy zobligowana została – w celu wypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 – do określenia w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Szczegółowy zakres programu wskazany został przez ustawodawcę w przepisie art. 11 a ust. 2 wprowadzonym w obecnie obowiązującym brzmieniu powołanym wcześniej przepisem art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej. W aktualnym stanie prawnym, istniejącym – stosownie do postanowienia art. 3 powołanej powyżej ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – od dnia 1 stycznia 2012 r., przepis art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że program, o którym mowa w ust. 1 obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto z treści art. 11 a omawianej ustawy o ochronie zwierząt wynika, że: 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. regulacja kwestii związanych z zapewnieniem przez gminę opieki zwierzętom bezdomnym wraz z ich wyłapywaniem dokonana była poprzez następujące zapisy: "Wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii uprawnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt". (art. 11 ust. 3) "Rada gminy może w drodze uchwały przyjąć program zapobiegający bezdomności zwierząt obejmujący w szczególności: 1) sterylizację albo kastrację zwierząt; 2) poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt, 3) usypianie ślepych miotów". (art. 11 a ust. 1) "Koszty realizacji programu, o którym mowa w ust. 1 ponosi gmina". (art. 11 a ust. 2) Należy w tym kontekście zwrócić też uwagę, że przywołany powyżej przepis art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zmieniony został przepisem art. 1 pkt 8 powoływanej poprzednio ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i od dnia 1 stycznia 2012 r. otrzymał następujące brzmienie: "Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11 a". W tak określonych warunkach prawnych należy – zdaniem Sądu – uznać, że wolą ustawodawcy było, aby od dnia 1 stycznia 2012 r. wyeliminować odrębność regulowania kwestii wyłapywania bezdomnych zwierząt i dalszego z nimi postępowania podjętą w tym przedmiocie uchwałą i objęcie sposobu realizowania – w ramach opieki nad zwierzętami – powinności odławiania zwierząt bezdomnych (poprzednio wyłapywania) kompleksowym programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określonym w formie uchwały, którą rada gminy zobowiązana jest podjąć corocznie do dnia 31 marca. Wymagany zakres przedmiotowy tego programu został przedstawiony w przepisie art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt, a dodatkowe warunki dotyczące jego treści i trybu uchwalania ustawodawca określił w przepisach art. 11 a ust. 3-7 wskazanej ustawy. Z jego treści wynika, że ustawodawca zmienił zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym, podejmowanym w warunkach art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że ustawodawca ma prawo wskazywać za pomocą wytycznych obligatoryjnie elementy aktu wykonawczego i w takiej sytuacji akt wykonawczy powinien zawierać regulację wszystkich tych elementów. Uznaje się też, że jest to restrykcyjna forma upoważnienia, ale jeżeli ustawodawca zdecyduje się na takie rozwiązanie, to każda nowelizacja rozszerzająca katalog obligatoryjnych elementów treści danego aktu wykonawczego spowoduje, że dotychczasowy akt wykonawczy stanie się niezgodny z przepisem upoważniającym i utraci moc obowiązującą. (np. G. Wierczyński: Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego; PiP 2011/4; wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 343/07, Lex nr 341351, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, Lex nr 446997). Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy i przy uwzględnieniu wymagań praworządnego działania organów administracji publicznej oraz standardów państwa prawa nie można pominąć treści art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt, do którego odsyła przepis art. 11 ust. 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 listopada 2013 r. tj. w dniu podjęcia przez Radę Miejską w Żmigrodzie uchwały, której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Przepisy te były wcześniej przywoływane w brzmieniu obecnie i poprzednio obowiązującym, a z porównania ich treści wynika, że ustawodawca zmieniając treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego zmienił zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym i wytyczne dotyczące jego treści. W ocenie Sądu należy też wskazać na dominujący w doktrynie pogląd, zgodnie z którym "charakterystyczną cechą polskiego systemu źródeł prawa jest bardzo wyeksponowana pozycja ustawy oraz szczególnie silny związek aktu wykonawczego z ustawą", co przejawia się m.in. regułą walidacyjną, stosownie do której uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu (np. E. Wronkowska, Zamknięty system źródeł prawa a implementacja prawa Unii Europejskiej, Przegląd Legislacyjny 2008 nr 4; postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 792/07, Lex nr 455185). Ta reguła walidacyjna została wyraźnie sformułowana w treści § 32 ust. 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, powoływanego we wstępie stanowiących, że "Jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu ust. 1). Jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego." (ust. 2). Wyjątek od tej zasady ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające, a wówczas należy wyraźnie przesądzić, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy (np. S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej, Komentarz, Warszawa 1997 r.; postanowienie NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 445/09, Lex nr 528872). Takich postanowień nie zawierała ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wcześniej powoływana, na podstawie której zmieniono m.in. treść art. 11 ust. 3 oraz 11 a ustawy o ochronie zwierząt. W tych okolicznościach należy uznać, że uchwała Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 29 września 2011 r. Nr 0007.XI.85.2011 w sprawie ustalenia zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Żmigród oraz dalszego postępowania z tymi zwierzętami, której podstawę prawną stanowił m.in. przepis art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r., utraciła moc z dniem 1 stycznia 2012 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która treścią art. 1 pkt 8 i 9 zmieniła treść przepisu art. 11 ust. 3 i art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt w ten sposób, że zmieniła zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym (uchwałą rady gminy) i wytyczne dotyczące treści tego aktu. Z tych względów ocena przyjęta przez Wojewodę Dolnośląskiego, co do istotnej wadliwości uchwały Rady Miejskiej w Żmigrodzie, z dnia 20 listopada 2013 r. Nr 0007.XXXIX.272.2013 w sprawie uchylenia uchwały nr 0007.XI.85.2011 Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 29 września 2011 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Żmigród oraz dalszego postępowania z tymi zwierzętami jest – zdaniem Sądu – prawidłowa, a to uprawniało ten organ do stwierdzenia nieważności tego aktu w toku postępowania nadzorczego. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. H.B.27.05.2014 r.