II SA/Wr 131/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w uchwale Rady Miejskiej S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. – S.M." oddala skargę w całości. Uchwałą nr VII/82/15 z dnia 28 kwietnia 2015 r. Rada Miejska Strzelina uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Strzelin – Stare Miasto". W ramach Rozdziału 3 pn. Ustalenia szczegółowe dla terenów w liniach rozgraniczających zawarto w planie miejscowym przepis § 19 ust. 3 pkt 3 w brzmieniu "Na terenie, o którym mowa w ust. 1 ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: 3. ustala się maksymalną wysokości zabudowy (z wyjątkiem wieży ratuszowej) nie wyżej niż 18m". Plan został opublikowany w Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 18 lipca 2015 r. pod poz. 3019. W dniu 24 listopada 2015 r. Rada podjęła uchwałę w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w powyższej uchwale. Powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w §1 tej uchwały sprostowano § 19 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego nadając mu brzmienie "3. ustala się maksymalną wysokość zabudowy (z wyjątkiem ratusza i wieży ratuszowej) nie wyżej niż 18m". W §2 stwierdzono, że pozostałe zapisy planu miejscowego pozostają bez zmian. W §3 wykonanie uchwały powierzono burmistrzowi. Według §4 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Sporządzono uzasadnienie tej uchwały, w którym zawarto jedynie zdanie "Prawidłowy zapis §19 przedmiotowego planu wraz z brakującymi "ratusza i" otrzymuje następujące brzmienie" (przytoczono przepis §19 p.m.). W dodatkowym wyjaśnieniu do organu nadzoru nad działalnością gminną z dnia 8.12.2015 r. burmistrz podał, że "prostowany błąd pisarski polegał na omyłkowym braku słowa "ratusza i" w §19 ust. 3 pkt 3 projektu przekazanego pod obrady Rady Miejskiej Strzelina. Ponieważ zamierzeniem sporządzającego projekt było brzmienie zdania "Ustala się maksymalną wysokość zabudowy (z wyjątkiem ratusza i wieży ratuszowej) nie wyżej niż 18 m" a brak słowa "ratusza i" był omyłkowy, należało sprostować oczywistą omyłkę pisarską". Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) stwierdził nieważność uchwały z dnia 24 listopada 2015 r. z powodu istotnego naruszenia art. 27 u.p.z.p. (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) i art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1484). W ocenie organ nadzoru nastąpiło nie sprostowanie, lecz merytoryczna zmiana planu miejscowego, który został ogłoszony w brzmieniu zgodnym z uchwałą z dnia 28 kwietnia 2015 r. Prostowaniu podlega jedynie błąd powstały na etapie ogłaszania uchwały (patrz wyroki II SA/Gl 745/11, II SA/Łd 1190/13, IV SA/Po 1125/13, II OSK 366/08). Błędy takie prostuje się w formie obwieszczenia, wydanego przez organ publikujący. W skardze do sądu administracyjnego Gmina zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 27 u.p.z.p. i art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. Według uzasadnienia, sprostowanie nie wywołało merytorycznej zmiany plan miejscowego, gdyż wieża ratuszowa jest częścią ratusza, o którym stanowi wyjątek zawarty w planie. Pominięcie wyrażenia "ratusza i" utrudnia jedynie wykładnię tej części teksu planu. Opuszczenie to stanowiło oczywistą omyłkę (por. wyrok II SA 863/00). Ustawa o planowaniu przestrzennym nie wyklucza możliwości prostowania omyłek w tekście planu, zaś podejmowanie uchwał w tym przedmiocie stanowi praktykę powszechną. Nie nastąpiło naruszenie art. 17 ust. 1, skoro uchwała opublikowana jest identyczna z uchwałą podjętą. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie w oparciu o argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W uzupełnieniu organ wskazał, że ustawa nie przewiduje prostowania błędów w uchwalonym planie miejscowym. Zmiana uchwała powinna nastąpić w trybie ustawowym (wyrok II SA/Kr 1270/08, II SA/Gd 250/07 i 225/13), czyli w drodze nowelizacji (art. 27 u.p.z.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy prawne uchwały prostującej plan miejscowy obejmowały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) w brzmieniu "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) w brzmieniu "Plan miejscowy uchwala rada gminy ...", natomiast w rozstrzygnięciu nadzorczym powołano art. 27 u.p.z.p. w brzmieniu "Zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany" oraz art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 296) w brzmieniu "Błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego prostuje się w formie obwieszczenia. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego". Można dodać, że kwestie nowelizacji i prostowania aktu prawa miejscowego uregulowane zostały ponadto w Zasadach Techniki Prawodawczej (załącznik do rozporządzenia RM Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w których wskazano, że zmiana (nowelizacja) polega na uchyleniu niektórych przepisów, zastąpieniu niektórych przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu lub na dodaniu nowych przepisów (§ 82 w związku z § 143 ZTP), zaś sprostowanie błędu może dotyczyć tylko tekstu aktu normatywnego ogłoszonego w dzienniku urzędowym (§111 ZTP), następuje w drodze obwieszczenia obejmującego m.in. podstawę prawną, przytoczenie błędu i fragment tekstu w brzmieniu uwzględniającym sprostowanie, a przede wszystkim powołanie odpowiedniej części przepisu art. 17 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (§112 ust. 1 i 3 ZTP). Należy dodać, że samo obwieszczenie o sprostowaniu błędu nie stanowi aktu normatywnego w rozumieniu tej ostatniej ustawy, zaś prostowanie dotyczy braku zgodności pomiędzy oryginałem aktu przekazywanym do organu promulgacyjnego a tekstem opublikowanym przez ten organ. Błąd popełnił ten organ i dlatego on dokonuje usunięcia (sprostowania) tego błędu. Błędy organu podejmującego dany akt, czyli przekazanie do publikacji aktu niezgodnego z projektem aktu lub intencjami tego organu wyklucza więc sprostowanie aktu (por. art. 63-64 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie Dz. U. z 2015 r., poz. 525 i wyroki II OSK 343/10, II SA/Wr 371/12, II OSK 76/12 oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 sierpnia 2011 r. Dz. Urz. Woj. Doln. 2011/187/3200). Rozstrzygnięcie nin. sprawy wymagało jedynie stwierdzenia, czy uchwała rady gminy w przedmiocie sprostowania błędu w opublikowanym akcie prawa miejscowego (planie miejscowym) posiada w rzeczywistości podstawę prawną. Podstawy prawne wskazane w uchwale z dnia 24 listopada 2015 r. niewątpliwie nie uprawniały rady gminy do jej podjęcia. Czym innym jest uchwalenie aktu, a czym innym jego sprostowanie. Sama jedynie możność wydania aktu nie stanowi jeszcze podstawy prawnej dla jego sprostowania (na temat złożoności relacji między kompetencją a podstawą prawną patrz M. Matczak "Kompetencja organu administracji publicznej: s. 34, 38, 65, 186-187). Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g. "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Oznacza to w szczególności, że akt pozbawiony podstawy prawnej jest nieważny jako sprzeczny z art. 7 Konstytucji (por. wyroki II SA/Kr 1242/08, II SA/Op 238/15, II SA/Łd 825/11). Dotyczy to w szczególności uchwały rady gminy o sprostowaniu błędu w uprzednio opublikowanej uchwale (wyrok II SA/Kr 901/10). Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ nadzoru poszukiwał sprzeczności uchwały z prawem w przepisach ustawowych nie naruszonych bezpośrednio przez radę gminy. Twierdził bowiem, że uchwała ta może stanowić próbę zmiany planu miejscowego w drodze niedozwolonego sprostowania, bądź też próbę wykorzystania możności działania przysługującej organowi promulgacyjnemu w sytuacji, gdy rada gminy nie jest tym organem i nie zachodzą ustawowe przesłanki prostowania planu miejscowego. W ocenie Sądu poszukiwania te były zbędne. W nin. sprawie gmina stanowczo zaprzeczyła, aby dokonywała zmiany planu miejscowego. Gmina nie twierdziła ponadto, jakoby zachodziła niezgodność między uchwałą w przedmiocie planu miejscowego skierowaną do publikacji a wersją opublikowaną w dzienniku urzędowym. Nie twierdziła więc wcale, że istnieje taka podstawa do sprostowania. Ma oczywiście rację organ nadzoru, że dokonanie zmiany obowiązującego planu miejscowego poza trybem jego uchwalania jest sprzeczne z art. 27 u.p.z.p. w związku z przepisami tej ustawy regulującymi sposób uchwalania planu (art. 14, art.15, art. 16, art. 17, art. 19, art. 20, art. 21, art. 24 u.p.z.p.) Naruszenie tych zasad wywołuje skutek nieważności przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. O ile organ nadzoru nie powołał tego ostatniego przepisu to zapewne dlatego, że sam dostrzegł odmienny charakter kwestionowanej uchwały, nie będącej według jej treści zmianą planu. W samej uchwale zawarte są ewidentne wewnętrzne sprzeczności. W §1 rada gminy prostuje omyłkę pisarską. Już w §2 nazywa to prostowanie zmianą planu miejscowego (bo tylko pozostałe poza §19 przepis planu pozostają bez zmian), zaś w §4 nadaje uchwale charakter aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p., art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 13 pkt 2 cyt. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), czyli również aktu obejmującego nowelizację planu miejscowego. Wobec ewidentnego braku podstawy prawnej do sprostowania uchwały w sprawie planu miejscowego w formie uchwały rady gminy w tym przedmiocie, co stanowi wystarczający powód do stwierdzenia jej sprzeczności z prawem, mniejsze znaczenie ma dostrzegana nieraz obawa naruszenia zakazu domniemania kompetencji lub obejścia art. 27 u.p.z.p. (por. wyrok II OSK 1488/10). Wszelkie bowiem zmiany planu miejscowego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej (patrz I. Zachariasz w komentarzu do art. 27 u.p.z.p. i powołane tam orzecznictwo sądowe). Zarzuty skargi okazały się zatem bezzasadne. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, pomimo dostrzeżonych braków uzasadnienia, również w zakresie nie objętym zarzutami skargi (art. 91 ust. 1 zd. 2 i ust. 3 u.s.g.). Nie był istotny zakres zmiany, charakter i przyczyny popełnionego błędu w projekcie planu miejscowego oraz skutki nieuzupełnienia przepisu o brakujące wyrażenie. Uzasadnienie skargi przekonuje wręcz o zbędność "sprostowania". Sąd nie żywi przekonania, że gminy masowo podejmują uchwały bez podstawy prawnej, co sugerował skarżący. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.