II SA/Wr 30/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2015r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody D. z dnia ... w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu okien połaciowych oddala skargę. Decyzją z dnia ... r. Prezydent Miasta J.odmówił skarżącej udzielenia pozwolenia na budowę. Jak podał, po wszczęciu postępowania członek wspólnoty mieszkaniowej w dniu 14 lipca 2014 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na zamierzenie budowlane. Sprzeciw uzasadnił tym, że w momencie podejmowania uchwały wspólnoty mieszkaniowej nie posiadał dostatecznej wiedzy na temat zamierzonego montażu okien połaciowych na strychu, którego współwłaścicielami są członkowie wspólnoty, nie zaś wyłącznie skarżąca. W związku z tym sprzeciwem, złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stało się niezgodne ze stanem faktycznym. Współwłaściciele tworzą małą wspólnotę mieszkaniową (art. 19 ustawy o własności lokali Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903). Zgodę na wykonanie robót budowlanych w nieruchomości wspólnej wyrazić muszą wszyscy współwłaściciele. Każdy z nich jest uprawniony do wycofania zgody na każdym etapie postępowania. Zarząd nieruchomością regulują przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Pełnomocnik inwestora zapoznał się z aktami sprawy i nie zajął żadnego stanowiska. Tymczasem, aby otrzymać pozwolenie na budowę należy posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 §1 zdanie drugie k.c. przez uznanie odwołania oświadczenia przez współwłaściciela za skuteczne, gdy zostało ono odwołane ponad trzy miesiące po jego złożeniu i w tym czasie dotarło do adresatów. W uzasadnieniu wskazano, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył uchwałę nr 1 wspólnoty mieszkaniowej z dnia 31 marca 2014 r. o wyrażeniu zgody przez wszystkich współwłaścicieli. Skarżąca kwestionowała pogląd, że każdy ze współwłaścicieli nieruchomości może na każdym etapie postępowania wycofać swoją zgodę. Wycofanie zgody byłoby skuteczne, gdyby oświadczenie takie doszło do wiadomości strony i organu jednocześnie lub wcześniej. Oświadczenie o wyrażeniu zgody nie było dotknięte wadą, w związku z tym nie można było uchylić się od jego skutków. Późniejsze odwołanie zgody było bezskuteczne, więc skarżąca nie utraciła prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wydanie decyzji odmownej było bezpodstawne. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według organu oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.) stanowi rodzaj oświadczenia przewidzianego w art. 75 § 2 k.p.a. Korzysta ono z domniemania prawdziwości dopóki nie jest sprzeczne z innymi faktami znanymi organowi z urzędu. W razie wątpliwości ten środek dowodowy podlega ocenie (wyroki II OSK 577/06, 1099/06, 179/05). Skoro współwłaściciel oświadczył, że nie wyraża zgody za zrealizowanie inwestycji, to złożone przez inwestora oświadczenie stało się niezgodne ze stanem faktycznym. W nin. sprawie występuje wspólnota, o której mowa w art. 19 u.w.l. i do zarządu nieruchomością wspólną stosuje się art. 199 k.c. Zamierzona przebudowa przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną i inwestor musi posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli. Wycofanie zgody wyklucza wydanie pozwolenia na budowę (wyroki II OSK 179/05, 1005/08, II SA/Gl 122/07). Cofnięcie zgody jest możliwe aż do zakończenia postępowania decyzją ostateczną. Skoro planowana inwestycja nie jest zgodna z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., należało wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę co uzasadniało utrzymanie tej decyzji w mocy. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 61 § 1 zd. drugie k.c. W uzasadnieniu wskazała, że organ nie przytoczył podstawy prawnej poglądu o możliwości skutecznego wycofania przez współwłaściciela w każdym czasie oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na zrealizowanie inwestycji. Dalej skarżąca powołała i omówiła orzecznictwo sądowe dotyczące stosowania art. 61 k.c. do oświadczeń woli w stosunkach służbowych. Odwołanie oświadczenia woli było bezskuteczne, o czym stanowi art. 61 k.c. Oświadczenie to nie było ponadto dotknięte wadami o których mowa w art. 82 i nast. k.c. Skarżąca nie utraciła więc prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro je uzyskała od wszystkich współwłaścicieli, zaś cofnięcie odwołania było nieskuteczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Trafny był zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., jednak nie w ujęciu przedstawionym w skardze, lecz dlatego, że organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 61 k.c. oraz mógłby szerzej umotywować tezę o dopuszczalności odwołania oświadczenia współwłaściciela o wyrażeniu zgody na zamiar inwestora w każdym czasie. Jednak to uchybienie procesowe organu nie było istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. W ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia organ omówił przepisy art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 199 k.c. (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) w nawiązaniu do art. 19 u.w.l. W ramach wykładni tych przepisów wyraził m.in. pogląd prawny o dopuszczalności odwołania zgody na inwestycję, udzielonej uprzednio przez współwłaściciela innemu współwłaścicielowi. Mylny jest pogląd skarżącej, że każdy pogląd organu powinien posiadać podstawę prawną odrębną od przepisów prawnych podlegających wykładni. Nie był zrozumiały pogląd o naruszeniu przez organ art. 61 k.c. Organ pominął w uzasadnieniu decyzji problematykę cywilnoprawną, zaś pominięcie to mogło stanowić treść zarzutu. Jednak problematyka stosowania art. 61 k.c. w ogóle była nieistotna w nin. sprawie. Było bezsporne, że współwłaściciel nie wycofał zgody w rozumieniu art. 61 k.c., to jest jednocześnie lub przed złożeniem odwoływanego oświadczenia. Oznacza to, że bezspornie współwłaściciel złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na przebudowę. Istotne było więc zagadnienie, czy lub w jakich okolicznościach można było uznać to oświadczenie za dające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez skarżącą oraz przede wszystkim czy i w jakich okolicznościach nabiera znaczenia prawnego odwołanie tego oświadczenia. Skarżący drugie z tych zagadnień skwitował wzmianką o braku wad oświadczenia woli o wyrażeniu zgody. Ostatecznie uznać należało, że skarga nie zawiera żadnych zarzutów wymagających szerszego odniesienia się i mogących mieć wpływ na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. Nie zwalnia to Sądu od oceny legalności decyzji poza zarzutami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Kończąc już odnoszenie się do skargi trzeba jedynie podkreślić, że posiadanie przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością w dacie złożenia podania o pozwolenia na budowę nie kończy, ale dopiero właśnie otwiera problematykę prawną sprawy. Należy na wstępie przypomnieć stan faktyczny sprawy. Skarżąca jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr ... położonego na poddaszu budynku. W budynku wyodrębniono własność pięciu lokali mieszkalnych. Skarżąca zamierza wykonać dwa okna połaciowe na poddaszu budynku przy własnym lokalu. Do podania dołączyła "Uchwałę nr 1 z dnia 31 marca 2014 r. wspólnoty mieszkaniowej w sprawie wyrażenia zgody na remont pokrycia dachowego". Jak wskazano w uchwale, na podstawie art. 23 ust. 2a u.w.l. współwłaściciele lokali wyrażają zgodę na przeprowadzenie remontu pokrycia dachowego polegającego m.in. na montażu okien połaciowych w powierzchni dachu ... bez naruszania konstrukcji więźby dachowej. Podpisy złożyły osoby będące właścicielami lokali lub ich reprezentujące. W projekcie budowlanym nie przewidziano naruszenia krokwi dachowej. W oświadczeniu o posiadanym prawie skarżąca zaznaczyła posiadanie zgody wszystkich współwłaścicieli, bez powołania w/w uchwały. W dniu 14 lipca 2014 r. jeden z współwłaścicieli zgłosił do organu sprzeciw wobec wydania pozwolenia na budowę. Jak oświadczył, podpisując zgodę nie wiedział, że montaż okien dotyczy strychu, który nie stanowi wyłącznej własności inwestora, lecz jest współwłasnością 10 osób. Dlatego cofa zgodę na realizację projektu budowlanego. Kolejno organ zawiadomił o zakończeniu postępowania i z aktami zapoznał się pełnomocnik skarżącej. Warto zaznaczyć, że ustalenia organu pozostają w zgodzie z przytoczonym fragmentem materiału procesowego sprawy. Wbrew wywodom skarżącego na tej podstawie organ ocenił, że skarżąca posiadała prawo do dysponowania, czyli je uzyskała (także w rozumieniu art. 61 k.c. jak chce skarżąca). Jednocześnie organ przyjął pełną, dowolną i bezwarunkową odwołalność oświadczenia dającego to prawo, co stanowi zasadnicze zagadnienie prawne sprawy. Można dopowiedzieć, że skoro organ uznaje prawo do dysponowania za element stanu faktycznego sprawy administracyjnej, to tym samym nadaje mu znaczenie czysto procesowe i dlatego nie widzi potrzeby analizy materialnoprawnej tego prawa. Jest to fakt, którego istnienie się ustala, lub którego nie ma, zaś podłoże materialnoprawne prawa, w tym jego źródło jest obojętne. Oznacza to w ujęciu organu, że także bez uwarunkowań materialnoprawnych dopuszczalne jest odwołanie podstawy (źródła, podłoża) prawa do dysponowania, skutkujące unicestwienie tego prawa, o ile odwołanie nastąpiło przed zakończeniem postępowania decyzją ostateczną. W ocenie Sądu nie jest to pogląd prawny ewidentnie błędny. Można przypomnieć, że był on niegdyś powszechnie przyjmowany. Sąd wprawdzie nie akceptuje tego poglądu, ale można dodać, że przytoczone przez organ orzecznictwo sądowe wcale tego poglądu nie wyraża. Organ myli tutaj kwestię nieposiadania od początku zgody współwłaścicieli, czego nie ujawnił inwestor w oświadczeniu, a co ujawniło się dopiero w toku postępowania (wyroki II OSK 179/05 i II SA/Gl 122/07) lub potrzeby wyjaśnienia skutków sprzeciwu współwłaściciela dla posiadanego prawa do dysponowania, którego źródłem jest orzeczenie sądu powszechnego (wyrok II OSK 1005/08) oraz kwestię dopuszczalności odwołania zgody, jako zdarzenia pozbawiającego inwestora posiadanego dotychczas prawa. W licznych orzeczeniach sądowych dopuszcza się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ocenę wiarygodności oświadczenia inwestora w przypadku, gdy z jego treści lub innych faktów ujawnionych w toku postępowania wynikają wątpliwości co do istnienia prawa do dysponowania. Orzecznictwo to jest trafne, ale nie dotyczy zagadnienia istotnego w nin. sprawie, czyli istnienia odwołalności już udzielonej zgody. W kwestii tej odwołalności można wypowiadać rozbieżne poglądy prawne, dopóki jednak nie wyznaczają one jednolitej praktyki orzeczniczej, należałoby je umotywować, a nie jedynie wyrazić bez uzasadnienia (por. wyroki II SA/Po 566/07 i II SA/Gl 704/10). W wielu wyrokach zasadniczą kwestią było posiadanie od początku prawa przez inwestora, zaś wzmianki o wycofanie zgody miały znaczenie pomocnicze (wyroki II SA/Gd 167/11, II SA/Wr 587/11). Jak wynika ponadto z ustaleń organu, w nin. sprawie nie budziło wątpliwości posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania (w dacie złożenia wniosku o pozwolenie) również z uwagi na porównanie treści oświadczenia współwłaściciela o wyrażeniu zgody oraz treści wniosku o pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym (nie ma więc kwestii analizowanych przykładowo w wyrokach II SA/Gd 281/12 i 167/11, II SA/Wr 587/11). Nie ulega wątpliwości z uwagi na brzmienie art. 3 pkt 11 p.b., że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi się z prawa cywilnego. W przypadku, gdy przesłanką stosowania prawa administracyjnego jest ustalenie konkretnego prawa podmiotowego lub stosunku cywilnoprawnego, nieuchronnie pojawia się problem zasięgu uprawnienia organu do tego ustalenia (a często ustalenia nieistnienia) lub kwalifikowania w sposób samodzielny zdarzeń cywilnoprawnych oraz pytanie, czy i kiedy powstaje zagadnienie wstępne. Problematyka ta pojawia się również poza prawem podatkowym, jak przykładowo w powołanych przez skarżącą stosunkach służbowych (patrz wyroki I OSK 597/07, I OSK 2403/11 lub I OSK 17/11 i uchwała I OPS 4/11 z glosą w OSP 2012 z. 6, poz. 58 lub uchwała III PZP 15/03 z glosą w OSP 2005 z. 3, poz. 31). Jak już Sąd zaznaczył, problematyka stosowania art. 61 k.c. jest nieistotna w sprawie, ponadto stosunki cywilnoprawne pomiędzy inwestorem a podmiotami uprawnionymi do udzielenia mu uprawnienia do zrealizowania inwestycji nie mają charakteru publicznoprawnego, co oczywiste. O ile przytoczenie zagadnień stosunków służbowych było w ogóle przydatne w nin. sprawie, to z uwagi na podkreślaną w tych sprawach samodzielną kompetencję organu do oceny cywilnoprawnych skutków oświadczeń woli, w tym w zakresie skutków uchylenia się od ich skutków prawnych. W tej ostatniej kwestii stanowisko orzecznictwa jest niejednolite lub niekonsekwentne. W typowym rozstrzygnięciu tego zagadnienia podkreśla się, że uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu dokonuje się w drodze pozasądowej. Wykonanie prawa podmiotowego do uchylenia się od skutków kształtuje stosunki między stronami prowadząc do nieważności czynności prawnej. O ile jednak podmiot zainteresowany wykazaniem braku tego skutku (nieważności oświadczenia woli) wytoczy powództwo przed sądem powszechnym o ustalenie bezskuteczności uchylenia się, to organ traci uprawnienie do samodzielnego rozstrzygania tej kwestii i powinien zawiesić postępowanie (wyrok II OSK 2510/12). Nie jest też jednolicie rozstrzygane, czy podstawą zawieszenia będzie art. 97 §1 pkt 4 czy art. 98 § 1 k.p.a., a w końcu, czy w ogóle istnieje podstawa do zawieszenia postępowania (wyroki II SA/Wr 221/08 i 383/10, II SA/Gd 262/00, II SA/Rz 917/11, II OSK 631/10 i inne). W omawianym zakresie decydujące znaczenie powinna mieć charakterystyka prawna oświadczenia o uchyleniu się (art. 88 §1 k.c.). Skoro podkreśla się, że wykonanie uprawnienia do uchylenia się definitywnie kształtuje stosunki prawne między stronami, doprowadzając do unieważnienia czynności prawnej od początku, to do organu będzie należało ustalenie faktu uchylenia się, jako spełniającego wymagania ustawowe (formalne – termin, forma, adresata) i wynikająca z tego ustalenia ocena, że oświadczenie nie ma (nie było – skutek ex tunc). W taki właśnie sposób postąpił organ w nin. sprawie. Organ stwierdził, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania, skoro tworząca to prawo zgoda współwłaściciela została odwołana z powodu błędu. To uchylenie się nastąpiło w wymaganym terminie i formie, zaś sam pełnomocnik skarżącej przyznał, że je odebrał. Organ nie był natomiast uprawniony do zbadania przesłanek materialnoprawnych uchylenia się. W kwestionowaniu ich zaistnienia zainteresowany jest inwestor. W tym celu powinien wytoczyć powództwo i zgłosić to organowi do rozważenia podstawy zawieszenia postępowania. Jak zaznaczono, w kwestii zawieszenia też spotyka się rozmaite stanowiska. Skrajne dopatrują się istnienia zagadnienia wstępnego albo nie – skoro przesłanką udzielenia pozwolenia jest prawo do dysponowania, a to zostało unieważnione przez uchylenie się, to wniosek o pozwolenie stało się bezzasadny i po co zawieszać postępowanie do czasu zakończenia sporu sądowego (a ten czas jest rozciągliwy). Jeszcze inną kwestią jest możliwość stosowania art. 199 k.c. lub wytoczenia powództwa o odszkodowanie, gdyby uchylenie się było całkowicie bezpodstawne (na temat uchylenia się Komentarze przy art. 88 k.c. B. Lewaszkiewicz – Petrykowska tezy 6, 8, 16 i A. Jedliński tezy 2, 3, 4). Zawodowy pełnomocnik skarżącego pominął problematykę z zakresu ustawy o własności lokali oraz art. 199 k.c. Należało zatem przyjąć, że w nin. sprawie nie ma podstaw do kwestionowania ustalenia organu, że współwłaściciele nieruchomości i właściciele lokali odrębnych tworzą tzw. małą wspólnotę, w której zasady zarządu rzeczą wspólną nie zostały zmodyfikowane i obowiązuje zarząd ustawowy (patrz T. A. Filipiak Komentarz do art. 199 k.c. tezy 3 i 5, orzeczenie I A Cz 133/14, Komentarz E. Bończak – Kucharczyk do art. 18 u.w.l., wyrok II SA/Go 906/09 część 12 i 14, uchwała III CZP 60/09). Nie miało więc znaczenia, że współwłaściciele wyrazili swoją zgodę w formie uchwały, do której podejmowania nie mieli podstawy w ustawie o własności lokali. Ustawa ta nie miała zatem zastosowania również do podważenia mocy prawnej takiej "uchwały". W ocenie Sądu nie można organu obarczać powinnością wyjaśnienia sprawy w aspekcie istnienia pozaustawowych sposobów zarządu nieruchomością wspólną, gdy strona zainteresowana wykazaniem tej wyjątkowej okoliczności nie przedstawia w tym zakresie chociażby twierdzeń, a przeciwnie, potwierdza stosowanie w tej wspólnocie reguł ustawowych. Rozstrzygając nin. sprawę Sąd oparł się przede wszystkim na aprobowanym przez siebie stanowisku prawnym sądu odwoławczego (wyrok II OSK 577/06). Przyjęto tam, że w przypadku uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli o wyrażeniu inwestorowi zgody, do organu należy dokonanie ocen w tym zakresie. W nin. sprawie taką prawidłową ocenę, wyrażoną procesowo w uzasadnieniu ułomnie, o czym była mowa na wstępie, organ wyraził. Nie było też potrzeby rozważania kwestii przedwczesności decyzji, skoro inwestor nie zakwestionował uchylenia się i organ musiał oprzeć się na tym oświadczeniu późniejszym. Trafnie podkreślił sąd odwoławczy, że również to oświadczenie korzysta z domniemania legalności. Z tymi wszystkimi zastrzeżeniami należało uznać zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i dlatego oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.