II SA/Wr 403/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2025 r., nr 417/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku wraz z wiatą, instalacją kanalizacji sanitarnej oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe oddala skargę w całości. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r. (nr 417/2025), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z dnia 10 lutego 2025 r. (nr 13/2025) nakazującą A. K. (dalej: skarżąca) rozbiórkę budynku wraz z wiatą, instalacją kanalizacji sanitarnej oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe, położonego na działce nr [...] oraz działce nr [...] w S., Gmina K. Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W związku z pismem Wójta Gminy K. z dnia 12 czerwca 2023 r., PINB przeprowadził w dniu 6 maja 2024 r. kontrolę na działkach nr [...] oraz [...] w S., Gmina K. W trakcie kontroli ustalono, że na terenie wskazanej nieruchomości znajduje się przyczepa campingowa, która według oświadczenia właścicielki została tam ustawiona w roku 2015, a w 2018 roku powstało zadaszenie. Następnie konstrukcję rozbudowano o pomieszczenie gospodarcze z zadaszeniem oraz toaletą. Pomieszczenie, w którym znajduje się toaleta, posadowione na wylewce betonowej, taras na słupach drewnianych. W przyczepie znajduje się salonik z aneksem kuchennym i łazienka (bez wody i podłączenia do szamba). W dobudowanym pomieszczeniu znajduje się toaleta oraz składzik. Obiekt wyposażony w instalację elektryczną, gazową (gaz z butli), kanalizacyjną do szamba znajdującego się na działce (pojemność 8 m3). W toku kontroli stwierdzono ponadto, że skarżąca nie posiada pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zawiadomieniem z dnia 2 października 2024 r. organ pierwszej instancji poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku wraz z wiatą, instalacją kanalizacji sanitarnej oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe, położonego na działce nr [...] oraz działce nr [...] w S., Gmina K. Celem natomiast doprowadzenia samowolnej budowy obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, organ ten, postanowieniem z dnia 2 października 2024 r. (nr 171/2024) wstrzymał roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku wraz z wiatą, instalacją kanalizacji sanitarnej oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe, położonego na działce nr [...] oraz działce nr [...] w S., Gmina K. oraz poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej budowy. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, DWINB, postanowieniem z dnia 20 listopada 2024 r. (nr 1209/2024), utrzymał wskazane postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Postanowienie organu odwoławczego z dnia 20 listopada 2024 r. (nr 1209/2024) zostało odebrane przez skarżącą w dniu 26 listopada 2024 r., a zatem termin dla strony na złożenie wniosku o legalizację upłynął w dniu 27 grudnia 2024 r. W związku z brakiem wniosku o legalizację inwestycji, PINB, decyzją z dnia 10 lutego 2025 r. (nr 13/2025), nakazał skarżącej rozbiórkę budynku wraz z wiatą, instalacją kanalizacji sanitarnej oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe, położonego na działce nr [...] oraz działce nr [...] w S., Gmina K. Wraz ze środkiem odwoławczym od powyższego rozstrzygnięcia, skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego oraz wniosek o legalizację obiektu wraz z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację obiektu. Postanowieniem z dnia 18 marca 2025 r. (nr 60/2024) organ pierwszej instancji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o legalizację budynku wraz z wiatą, instalacją kanalizacji sanitarnej oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe, utrzymane następnie w mocy postanowieniem DWINB z dnia 4 kwietnia 2025 r. (nr 411/2025). W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r. (nr 417/2025), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 10 lutego 2025 r. (nr 13/2025) nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku wraz z wiatą, instalacją kanalizacji sanitarnej oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe, położonego na działce nr [...] oraz działce nr [...] w S., Gmina K. Organ odwoławczy wyjaśnił podstawy prawne prowadzące do nakazu rozbiórki, odnosząc je do stanu sprawy oraz wskazał, że kwalifikacja spornych robót jako budowy budynku rekreacyjnego, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: p.b.) nie budzi wątpliwości. W tych okolicznościach zaktualizowała się kompetencja organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 i 3 p.b., tj. o wstrzymaniu budowy, jak i o poinformowaniu inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Takie postanowienie zostało wydane w dniu 2 października 2024 r., a następnie – w wyniku wniesionego zażalenia – utrzymane w mocy przez DWINB postanowieniem z dnia 20 listopada 2024 r. (nr 1209/2024). Wobec powyższego DWINB wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie to, czy skarżąca złożyła w terminie wskazanym przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wniosek o legalizację, czy nie. Z uwagi na brak takiego wniosku, DWINB stwierdził, że organ pierwszej instancji miał obowiązek wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, na mocy art. 49e pkt 1 p.b. Odnosząc się natomiast do treści odwołania, DWINB wskazał, że w kwestii kwalifikacji posadowionego na działkach nr [...] i nr [...] w S., Gmina K. obiektu budowlanego zawarł już swoje stanowisko w postanowieniu z dnia 20 listopada 2024 r. (nr 1209/2024), a zatem niniejsze postępowanie nie może sprowadzić się do ponownej oceny tej kwestii. W skardze na powyższą decyzję DWINB wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując w pierwszej kolejności, że nie złożyła wniosku o legalizację samowoli budowlanej wskutek nieporozumienia, gdyż swoje sprawy pozostawiła w rękach znajomej urzędniczki, a ta wskazała na potrzebę odwołania się od decyzji i nie poinformował o potrzebie złożenia wniosku o legalizację. Przyznał jednocześnie, że zawarte w kierowanym do organu pierwszej instancji wniosku o przywrócenie terminu wyjaśnienia dotyczące przeoczenia terminu legalizacji obiektu na działce były niewystarczające i nieprzekonujące, jednakże nie zgadza się z nakazem rozbiórki domku narzędziowego i zadaszonej przyczepy. W dalszej kolejności skarżąca argumentowała, że zakupiła działkę w 2015 r. i rozpoczęła działania budowlane w nadziei, iż sytuacja się zmieni, urząd zmieni status działek na rekreacyjne i wtedy będzie można postawić na nich małe obiekty, takie jak wzniesiony na jej działce. Wyjaśniła, że niezrozumiałe jest dla niej pozostawiania obok siebie działek o różnym przeznaczeniu (rekreacyjnym i rolnym), a także brak podejmowania przez organy gminy działań zmierzających do przeznaczenia działek nad jeziorem pod budynki rekreacyjne. Zwróciła także uwagę na trwające rozmowy wójta gminy z Wodami Polskimi na temat klasyfikacji działek, co może w przyszłości spowodować ich przekształcenie na działki rekreacyjne. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł jej oddalenie, podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi kryteriami, Sąd uznał, że odpowiada ona prawu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 49e pkt 1 cytowanej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), stanowiący, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Redakcja wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter związany, gdyż jest obligatoryjnie wydawana w razie ziszczenia się przesłanki przewidzianej w przytoczonym przepisie. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności, czy jakichkolwiek innych niż wynikające z przepisu prawa. Takie też jest ugruntowane stanowisko orzecznicze (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 908/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. II SA/Gd 764/24; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1557/24 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i doktrynalne (zob. R. Godlewski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e). Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w p.b. generalnej zasady wyrażonej w art. 28 tej ustawy, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 p.b. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Pomimo więc obowiązywania tzw. zasady wolności budowlanej (art. 4 p.b.), prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest więc prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1942/18). Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów prawa budowlanego, a tym samym, aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom strony skarżącej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 419/25). W orzecznictwie sądów administracyjnych, co Sąd w niniejszym składzie orzekającym w pełni aprobuje, akcentuje się ponadto, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona, z prawa tego nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 120/23). Wobec niezłożenia przez skarżącą wniosku o legalizację, orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 49e pkt 1 p.b. i wydały decyzję o rozbiórce. Nie budzą przy tym wątpliwości Sądu uwidocznione w aktach ustalenia związane z materialnym przedmiotem sprawy, a więc budynkiem wraz z wiatą, instalacją kanalizacji sanitarnej oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe, położonego na działce nr [...] oraz działce nr [...] w S., Gmina K. W sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego, jednakże dla rozstrzygnięcia podlegającego obecnie kontroli sądowej (wydanego na podstawie art. 49e pkt 1 p.b.) zasadnicze znaczenie miał fakt wydania - na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. – ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych polegających na budowie budynku wraz z wiatą, instalacją kanalizacji sanitarnej oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe, położonego na działce nr [...] oraz działce nr [...] w S., Gmina K. Wynikające z art. 48 i 49 p.b. etapy postępowania legalizacyjnego wskazują bowiem jednoznacznie, że to właśnie na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, organ dokonuje kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego którego dotyczy legalizacja. Warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest bowiem stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor - pomimo obowiązku - nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się w ten sposób samowoli budowlanej. Wymaga to oczywiście poprawnej kwalifikacji samowolnie wykonanych robót budowlanych i ich oceny z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Rolą organu wydającego postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych jest zatem prawidłowe dokonanie kwalifikacji prawnej danego obiektu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym podczas oględzin przeprowadzonych 6 maja 2024 r.) wynika, że przedmiotem postępowania jest budynek wraz z wiatą, instalacją kanalizacji sanitarnej oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe, położonego na działce nr [...] oraz działce nr [...] w S., Gmina K. Na wskazanej działce posadowiona została przyczepa kempingowa, która następnie została zadaszona, oraz pomieszczenia gospodarcze z zadaszeniem oraz toaletą, która została posadowiona na wylewce betonowej. Do przyczepy położonej na bloczkach betonowych bezpośrednio przylega taras posadowiony na drewnianych słupach. Organy stwierdziły ponadto konstrukcyjne powiązanie budynku z wiatą, co skutkowało prowadzeniem jednego postępowania. W ocenie Sądu, dokonana przez organu nadzoru budowlanego prawna kwalifikacja dokonanej przez skarżącą zabudowy była prawidłowa. Spełnia ona bowiem wszelkie przesłanki do uznania zarówno przyczepy wraz z zadaszeniem i tarasem oraz wzniesionego obiektu jako budynki. Zgodnie z art. 3 pkt 2 p.b., budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Nie ulega wątpliwości, że sporne obiekty wszystkie te elementy posiadają. Są wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, mają dwuspadowy dach, zaś betonowe bloczki, na których jest posadowiona przyczepa oraz wylewka betonowa pod pomieszczeniem gospodarczym, pełnią funkcję fundamentu, przenosząc obciążenia z obiektu na grunt i zapobiegając przemieszczeniom pionowym obiektu (osiadaniu w gruncie). Fundamentem jest element konstrukcyjny przenoszący obciążenia z innych elementów konstrukcyjnych, takich jak: ściany i dach, bezpośrednio na grunt. Betonowe utwardzenie pełni także funkcję wyrównawczą (niwelacja) poziomu ustawienia przyczepy kempingowej w terenie o zmiennej wysokości. Fundament, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń obiektu budowlanego, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. W niniejszej sprawie posadowienie przyczepy kempingowej na bloczkach betonowych powoduje, że obiekt powiązany jest z gruntem w sposób uniemożliwiający jego przesunięcie. Mamy więc do czynienia z trwałym związaniem obiektu z gruntem, co wyklucza zakwalifikowanie spornego obiektu do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. Przyczepa kempingowa wraz z zabudową, zadaszeniem i podłożem tworzy spójną konstrukcyjnie i funkcjonalnie całość, którą należy zakwalifikować jako budynek. Podkreślić należy, że kwestia ta była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym jednoznacznie uznano, iż powiązane z gruntem przyczepy kempingowe, nie spełniające swej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, są obiektami budowlanymi (tak m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2779/17; 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1256/17; 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1941/17; 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2127/21; 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 423/11; 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1389/11; 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 779/12) W wyroku z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1774/07, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "jeżeli przyczepa kempingowa została ustawiona na działce i nie została dopuszczona do ruchu drogowego (brak dowodu rejestracyjnego, brak aktualnych badań technicznych), a ponadto została do niej doprowadzona energia elektryczna, a nad nią wybudowane zostało zadaszenie, zaś obok jest taras, na który prowadzi bezpośrednio wyjście z przyczepy, oznacza to, że jest to obiekt budowlany służący celom rekreacyjno-wypoczynkowym. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 104/04 oraz z dnia 17 marca 1999 r., sygn. akt SA/Bk 1672/97). W świetle powołanych orzeczeń należało przyjąć, że sporny obiekt został posadowiony w sposób pozwalający uznać go za związany z gruntem na tyle trwale, że zapewnia jego konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć, zniszczyć. Wbrew zatem stanowisku skarżącej należało przyjąć, że przyczepa kempingowa wraz z zadaszeniem oraz tarasem, na który prowadzi bezpośrednio wyjście z przyczepy, znajdująca się na działkach nr [...] oraz nr [...] w S. jest trwale z gruntem związana w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b. Podobnych wątpliwości nie sposób odnieść do kwalifikacji prawnej budynku wraz z toaletą posadowionego na działce skarżącej. Z racji pełnionej funkcji oraz cech zasadnie został uznany za budynek w świetle art. 3 pkt 2 p.b. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej, w szczególności dotyczących opieszałości organów gminy w zakresie przekształcenia terenów wokół jeziora na tereny rekreacyjne oraz braku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd wskazuje, że przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest nakazanie skarżącej rozbiórki budynku z powodu niezgłoszenia wniosku o jego legalizację. Tylko ta okoliczność podlegająca ustaleniu i badaniu w niniejszej sprawie była relewantna dla podjęcia rozstrzygnięcia. Procedura uchwalania nowego planu, o nieznanej treści i terminie podjęcia uchwały, a szerzej – kwestia przekształcenia terenu działki skarżącej na działkę rekreacyjną, na której możliwa byłaby zabudowa, nie może być rozpatrywana w kategorii zagadnienia wstępnego przy postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób rzetelny, nie budzący wątpliwości co do zaistniałych okoliczności faktycznych i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. W tym stanie rzeczy zasadnie organy stwierdziły, że w sprawie zastosowanie znajduje przywołana wyżej regulacja art. 49e pkt 1 p.b. Z podanych wyżej powodów, ponieważ nie dopatrzono się ani wpływających na wynik sprawy naruszeń prawa materialnego, ani też nie zauważono naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.