II SA/Wr 454/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis – spr. Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala sprzeciw w całości. Decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4, w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zmianami), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zmianami), organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny, sporządzony przez osobę uprawnioną mgr inż. R. S. - przedłożony przez inwestora, A. S., dotyczący robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]w T. oraz nałożył na inwestora - obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zatwierdzeniu podlega projekt budowlany zamienny pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] oraz na części działek nr [...] w T., sporządzony przez osobę uprawnioną, mgr inż. R. S., stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej decyzji". Na uzasadnienie organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 23 czerwca 2017 r., A. S. (przez pełnomocnika – E. S.) wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem prowadzonej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na działce nr [...], przy ul. L. w T. Zawiadomieniem z dnia 30 czerwca 2017 r. PINB w T. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. L. w T. oraz zawiadomił o terminie kontroli budynku. Pismem z dnia 13 lipca 2017 r. (data wpływu: 14 lipca 2017r.) A. B. poinformowała, że ustalony termin kontroli wypada w dniu jej urlopu, który przewidziany jest do 4 września 2017 r., w związku z czym wniosła o wyznaczenie terminu kontroli na dzień przypadający po 4 września br. W odpowiedzi organ, na podstawie art. 9 kpa poinformował, że zgodnie z art. 32 kpa, strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Wyjaśnił, że w tej kwestii (oględziny) nie zachodzi konieczność osobistego uczestnictwa strony. Jednocześnie mając na względzie poprzednio prowadzone postępowania (dot. tego obiektu) ukazujące napięte stosunki sąsiedzkie uniemożliwiające wstęp na teren własności sąsiedniej, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na działce nr [...] w T., przy ul. L. w T., można było z dużym prawdopodobieństwem przewidzieć, iż stan taki nie ulegnie zmianie, zaś protokół i dokumentacja z przeprowadzonej kontroli stanowić będzie integralną część akt sprawy, do których strona oraz jej ewentualnie ustanowieni pełnomocnicy będą mieli wgląd oraz możliwość odniesienia się do nich na każdym etapie sprawy. Nadmienić również należy, biorąc pod uwagę charakter i złożoność postępowania, że nie zakończy się ono do dnia 4 września 2017 r., co z pewnością umożliwi stronie odniesienie się do zebranego materiału dowodowego, o czym organ poinformuje strony stosownym zawiadomieniem przed wydaniem decyzji (art. 10, art. 73 Kpa). Ponadto, PINB w T. poinformował, że zgodnie z zasadą zawartą w art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jak wynika z protokołu z oględzin obiektu, wejście na teren nieruchomości udostępniła E. S. - pełnomocnik A. S. (pełnomocnictwo w aktach sprawy). Z zebranych informacji oraz przedłożonych w trakcie kontroli dokumentów wynika, że inwestor – A. S. (obecnie A.S.H.) zrealizowała inwestycję pn. budowa domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] AM-[...] przy ul. L. 31 w T. na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...]. Z dziennika budowy wynika, że roboty rozpoczęto w 1987 r., a kierownikiem robót był R. S. (uprawnienia budowlane nr [...]). Pierwszy wpis w dzienniku budowy z dnia 20 lipca 1987 r., a następne wpisy dokonywano w odstępach nieprzekraczających 3 lat, ostatni wpis z dnia 16 listopada 2015 r. dokonany przez kierownika budowy, który stwierdził wykonanie wszystkich robót budowlanych z wyjątkiem wykonania dachu nad garażem. Po tym wpisie dokonano wpisu w dzienniku budowy, potwierdzającego dokonanie czynności kontrolnych na dzień 31 lipca 2017 r. W trakcie realizacji inwestycji, inwestor wprowadził następujące zmiany: KONDYGNACJA PIWNICY:-zmieniono poziom posadowienia części garażowej w ten sposób, że zrównano go praktycznie z poziomem posadzki piwnic (poziom posadzki garażu wyższy o 36 cm od poziomu posadzki piwnic; różnica ta pokonywana jest przez stopnie schodowe; - zmieniono poziom posadowienia całego budynku w ten sposób, że różnica pomiędzy poziomem gruntu od strony ogrodu w stosunku do poziomu posadzki kondygnacji piwnicznej wynosi 36 cm (poziom posadzki kondygnacji piwnicznej - 36 cm powyżej gruntu przylegającego); - zmieniono wysokość budynku mierzoną od przylegającego gruntu do okapu, która obecnie wynosi 9,5 m; - zmieniono wysokość kondygnacji piwnicznej z 2,20 m na 2,60 m; - ze względu na zmianę posadowienia nie wykonano schodów zewnętrznych od strony ogrodowej; - zmieniono układ i funkcję pomieszczeń na kondygnacji piwnicznej; - pomieszczenie oznaczone w projekcie jako nr 03 i 04 połączono i zaadaptowano na pomieszczenie pokoju; -pomieszczenie nr 05 to obecnie pomieszczenie łazienki, w którym znajduje się wodomierz i kocioł gazowy dwufunkcyjny; - obniżając garaż połączono funkcjonalnie, poprzez otwór w ścianie kondygnacji piwnicznej, kondygnację piwniczną z garażem, jak i frontową strefą wejścia; - zmieniono ilość schodów z kondygnacji piwnicznej na kondygnację wysokiego parteru z 13 na 18 stopni. KONDYGNACJA PARTERU:- zmieniono wysokość kondygnacji parteru z 2,70 na 2,63 m - nie wykonano schodów zewnętrznych w tylnej części elewacji prowadzących do pomieszczenia nr 5, a w tych miejscach wykonano balkon; - w pomieszczeniu nr 5 wydzielono pomieszczenie łazienki; - zmieniono również ilość i usytuowanie drzwi do poszczególnych pomieszczeń; - pomieszczenie nr 3 obecnie stanowi pomieszczenie gospodarcze, zrezygnowano z funkcji WC; - zabudowano dodatkowo strefę wejściową do budynku od strony frontowej budynku (zabudowanie części podestu schodów zewnętrznych), co spowodowało przedłużenie ściany garażowej (zmiana poziomu posadowienia budynku), co skutkowało zastąpieniem biegu schodowego z 3 stopniami, biegiem schodowym z 16 stopniami; - w zabudowanej części wiatrołapu wykonano przejście na strop garażu, który obecnie wykończony posadzką i barierką stanowi taras zewnętrzny z barierką o wysokości 105 cm. 2 KONDYGNACJA I PIETRA: " -zmiana ilości stopni schodowych z 17 na 16; - zmiana wysokości kondygnacji z 2,50 m na 2,68 m; - zmieniono układ ściany pomiędzy pomieszczeniami nr 11 i nr 12, zmniejszając powierzchnię pomieszczenia nr 12; KONDYGNACJA II PIETRA - PODDASZA: - poddasze nieużytkowe zagospodarowano na pomieszczenia mieszkalne - 2 pokoje; -pomieszczenie nr 22 zaadaptowano na pomieszczenie łazienki; - wysokość tej kondygnacji mierzone od posadzki do sufitu wynosi 2,44 m; - dwie lukarny zastąpiono jedną lukarną z dachem dwuspadowym, - wysokość nadstrysza wynosi1,95m. Do budynku wykonano przyłącza: energetyczne, wody, kanalizacji sanitarnej. Wody z połaci dachowej odprowadzane są do kanalizacji deszczowej. Ogrzewanie budynku gazowe z sieci miejskiej, Część tylna nieruchomości od tarasu ziemnego utwardzonego kostką do granicy działki obsiana jest trawą. Frontowa część działki w całości jest utwardzona. Woda deszczowa z połaci dachu odprowadzana jest rurą spustową i wylewką skierowaną w kierunku granicy z działką sąsiednią. Lukarnę w strefie frontowej budynku wykonano szerszą, o dachu dwuspadowym. Zrezygnowano z wykonania naczółka lukarny wspólnej w granicy działki. Nie stwierdzono, aby obiekt był użytkowany. W związku z opisanymi zmianami inwestor nie występował do organu administracji architektoniczno-budowlanej o zatwierdzenie ich w formie zmiany decyzji pierwotnej pozwolenia na budowę. Decyzją nr [...] r. z dnia [...] PINB w T. nałożył na inwestora A. S. obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Dnia 6 września 2017 r. A. B. zapoznała się z aktami sprawy (notatka urzędowa). E. S. - pełnomocnik A. S. zwróciła się z prośbą o przedłużenie terminu złożenia projektu zamiennego. Postanowieniem nr [...] z [...] PINB w T. przedłużył termin na doręczenie projektu zamiennego do dnia 30 listopada 2017 r. Wraz z pismem z dnia 29 listopada 2017r. (data wpływu: 30 listopada 2017 r.) E. S. przedłożyła 4 egzemplarze projektu zamiennego. Z uwagi na liczne braki, jakie zawierał przedłożony projekt zamienny, PINB w T. postanowieniem nr [...] z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i braków w przedłożonym projekcie zamiennym. Dnia 2 lutego 2018 r. wpłynął poprawiony i uzupełniony projekt zamienny, który w dalszym ciągu nie był spójny i zawierał braki, dlatego też kolejnym postanowieniem nr [...] z dnia [...] PINB w T. wezwał do usunięcia nieprawidłowości. Dnia 16 kwietnia 2018r. pełnomocnik A. S. przedłożył uzupełnioną dokumentację projektową, która znów nie była kompletna. Postanowieniem nr [...] z [...] organ wezwał do poprawienia projektu. 29 maja 2018 r. wpłynął poprawiony projekt zamienny. Zawiadomieniem z dnia 4 czerwca 2018r. PINB w T., wykonując dyspozycję z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a. poinformował o gotowości do wydania rozstrzygnięcia i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z uprawnienia powyższego skorzystała A. B., która odnosząc się do akt sprawy, pismem z dnia 8 lipca 2018 r. (data wpływu: 10 lipca 2018r.) wniosła szereg uwag dotyczących między innymi: - braku zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miejską w T. Uchwałą nr [...] z dnia [...] - braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, -braku niektórych rozwiązań konstrukcyjnych, - nieprawidłowości w zakresie wykorzystania kanałów wentylacyjnych,-braku wskazania rozwiązania technicznego odprowadzania wód opadowych z dachu do gruntu. Według A. B. wprowadzone zmiany wykonawcze i idące za tym zmiany projektowe bezpośrednio ingerują w jej nieruchomość i prawo własności jednoczenie w drastyczny sposób obniżając wartość jej budynku oraz uniemożliwiając jej w przyszłości zamieszkanie. Do pisma załączono "odwołanie do SKO w sprawie [...]" z dnia 19 października 2016 r. oraz materiał fotograficzny. Wobec powyższego, organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] nałożył na A. S. obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r. E. S., wniosła o przedłużenie terminu na dostarczenie projektu. Jednakowoż wraz z pismem z dnia 2 października 2018 r. przedłożony został poprawiony i uzupełniony projekt zamienny wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem nr [...] z [...] organ nałożył na A. S. obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Wraz z pismem z dnia 30 października 2018 r. przedłożony został projekt zamienny. Wobec powyższego, zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2018 r., PINB w T. poinformował o gotowości do wydania rozstrzygnięcia i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem (zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 Kpa). Z uprawnienia skorzystała A. B., która do zgromadzonego materiału odniosła się w piśmie 11 grudnia 2018 r. (data wpływu: 12 grudnia 2018 r.), wnosząc swoje zastrzeżenia. Jednocześnie 12 grudnia 2018 r. pełnomocnik A. S. przedłożyła do akt sprawy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. PINB w T. zwrócił się do Starosty T. z wnioskiem o uchylenie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. nr [...] z [...] przeniesionej decyzją tego samego organu nr [...] z [...] na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzją nr [...] z [...] Starosta T. uchylił tę decyzję (decyzja stała się ostateczna dnia 8 lutego 2019 r.).Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dokonując analizy prawnej zaistniałego stanu faktycznego stwierdził, że organ administracyjny obowiązany jest do stosowania prawa i nie może w dowolny sposób dokonywać interpretacji jego przepisów, gdyż narusza to prawa i obowiązki stron postępowania oraz godzi w zaufanie do organów państwowych. Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach prawa materialnego. Wprowadzone przez inwestora zmiany kwalifikują się - zgodnie z art. 36a ust 5 ustawy Prawo budowlane - do zmian istotnych, a inwestor nie występował do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie decyzji zmieniającej obowiązującą decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie wprowadzonych zmian. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę - zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Istotnym odstąpieniem - w myśl art. 36a ust 5 -stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust 5a; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego łub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt Ib; 5a. Nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych- warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych: 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Inwestor naruszył wskazany przepis, co potwierdziła wizja lokalna dokonana przez służby inspekcyjne tutejszego organu w dniu 31 lipca 2017 r. oraz analiza projektu budowlanego. Przyjęcie tej kwalifikacji powoduje, że w omawianym postępowaniu zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Decyzja ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydana jest na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W sytuacji wprowadzenia opisanych zmian istnieje konieczność sporządzenia, uwzględniającego te zmiany, projektu budowlanego zamiennego, który powinien zostać wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zawierać opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego - w drodze decyzji - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia na budowę lub innych warunków pozwolenia na budowę nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany, oraz wykonania niektórych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z dyspozycją art. 51 ust 4 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu, lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót w przypadku niezakończonych robót budowlanych oraz nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor, na którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu jest zobowiązany złożyć do tutejszego organu wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, dołączając do niego dokumenty wymagane przepisem prawa. Przedłożona dnia 30 października 2018 r. ostateczna wersja projektu zamiennego, zdaniem organu, spełnia wymogi do jego zatwierdzenia i jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity: Dz. U. 2018, poz. 1935). Projekt zawiera niezbędne wyjaśnienia, rysunki i opisy rozwiązań. Odnosząc się do treści pism A. B. stwierdzić należy, że w wyniku zapoznania się z treścią pisma z dnia 11 grudnia 2018 r. inwestor uzupełnił w dniu 9 stycznia 2019r. przedłożony projekt budowlany, tj.: - na stronach 32, 33, 34, 35 o opis określający sposób powiązania schodów zewnętrznych ze ścianą konstrukcyjną, - na stronach 32, 33, 34, 35 o opis określający rodzaj i grubość płyty gipsokartonowej jako okładziny projektowanej ściany wspólnej,- na stronie 15 dookreślono grubość warstwy izolacji akustycznej i przeciwdrganiowej wykonanej z korka,- sposób odprowadzenia wód opadowych został określony dodatkowo na str. 15 z określeniem warstw, głębokości i szerokości dołów chłonnych. Dodatkowo organ stwierdza, iż przedłożony przez Inwestora projekt budowlany określał: - na stronie 31 i 39 sposób posadowienia budynku, - na poszczególnych rysunkach rzutów i przekrojów wskazano elementy przegród budowlanych wraz z określeniem materiału jako izolacji akustycznej (ochrona przed hałasem i drganiami), - na str. 15 określono parametry i dobór materiałów w zakresie izolacyjności przed hałasem i drganiami, - przynależność przewodów kominowych na rysunkach rzutów poszczególnych kondygnacji, jak i w opinii kominiarskiej, - prawidłową wysokość stopni biegu schodowego na kondygnacji piwnicznej jako - 18, 12 cm nie przekraczającej max = 19 cm, - prawidłową szerokość biegu schodowego jako 85 cm, przekraczającej minimalną określoną na 80 cm, - projekt budowlany zawierał datę opracowania, czyli pierwszego przedłożenia do organu (oczywistym " jest, że nie ma obowiązku kolejnego- poprawiania daty opracowania projektu przy jego uzupełnieniu na wezwanie organu). Inwestor uzupełnił również oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...] o datę. Należy dodatkowo zaznaczyć, że obiekt jest obiektem zaprojektowanym w. roku 1978, w którym obowiązywały inne standardy techniczne, jak i prawne w zakresie formy projektu, dlatego też trudno wymagać od projektanta, czy też inwestora dostosowania obiektu w częściach, czy też elementach nie objętych zmianami istotnymi o doprowadzenie całego obiektu do obowiązujących standardów wskazanych w przepisach wykonawczych, w tym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Trudno też zgodzić się z twierdzeniami A. B., iż projekt budowlany posiada kardynalne błędy w zakresie rozwiązań technicznych co do izolacji akustycznej i przenoszenia dźwięków przez elementy budynku. Porównując projekt zatwierdzony w roku 1978 z projektem zamiennym sporządzonym obecnie, stwierdzono tożsame zastosowania co do głównych elementów konstrukcyjnych w tym schodów wewnętrznych i oparcia stropów na ścianach. Nie sposób też zgodzić się z podważaniem rozwiązań technicznych w zakresie zastosowania wełny mineralnej jako materiału budowlanego stosowanego powszechnie do izolacji cieplnej i akustycznej wraz z okładziną z GK na stelażu stalowym z określonym systemem montażu. Odnosząc się do braku zgody na usytuowanie budynku jego narożnika (ściana wspólna - tylna część budynku) na działce 59, należy stwierdzić iż kwestia ta - w związku z tym, iż w granicy znajdują się części wspólne tj. ściana konstrukcyjna nie odddylatowana stanowiąca nierozdzielną całość konstrukcyjnoużytkową - winna być przedmiotem postępowania cywilnego a nie administracyjnego w zakresie prowadzonego obecnie postępowania. Organ zaznacza, iż znacznie większa część budynku na działce nr [...] (budynek A. B.) usytuowana jest na działce nr [...] (działka A. S.) niż część budynku A. S. na działce nr [...]. Niemniej jednak, obie kwestie stanowią w ocenie organu zagadnienia cywilistyczne niż administracyjne, które można również rozwiązać przy pomocy procedur geodezyjnych w zakresie ponownego podziału nieruchomości w celu uregulowania wcześniejszych powstałych błędów. Odnosząc się do zarzutu niezgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy, że obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej w T. nr [...] przewidujący na tym terenie określoną wysokość zabudowy, kąty nachylenia połaci dachu, rodzaj dachu nie uwzględnił warunków wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zatwierdzenia projektu budowlanego w roku 1978. (uchwała Miasta i Gminy T. nr [...]). W okresie ważności tego planu miejscowego uzyskano jednak ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]. Niemniej jednak w § 5 uchwały dokonano zapisu dopuszczającego zachowanie parametrów kształtowania istniejącej zabudowy w obszarze objętym jego ustaleniami. Stąd też w obrocie prawnym do 2016 r. obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który pomimo niezgodności z zasadami kształtowania zabudowy określonymi w obecnie obowiązującym planie miejscowym umożliwił inwestorowi realizację budynku w granicach tego planu, niezależnie od ustaleń aktualnego planu miejscowego i związał w tym zakresie organy administracji. Oznacza to, iż organ nakazując doprowadzenie inwestycji do zgodności z prawem, zobowiązany jest badać jej zgodność z powołanym, wówczas obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zaś z niekorzystnymi dla inwestora ustaleniami obecnie obowiązującego planu miejscowego. Warto wskazać także na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05, zgodnie z którym złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powoduje ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności tej decyzji, decyzja ta zachowuje swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nie chodzi więc o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie (zob. także wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08). Jeżeli zatem w niezakończonym procesie inwestycyjnym, którego źródłem w zakresie zagospodarowania przestrzeni i wydania pozwolenia na budowę "był miejscowy plan", w przypadku zmian pozostaje ten właśnie plan, a nie ustalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2010 r., VII SA/Wa 456/10). Potwierdzeniem zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wypis, i wyrys nr [...] z dnia [...] wydany przez Urząd Miejski w T.. Odnosząc się do treści pism A. B. stwierdzić należy, że inwestor w trakcie trwania postępowania kilkakrotnie wzywany był do usunięcia braków i nieprawidłowości projektu. Przedłożył ostatecznie poprawiony i prawidłowo wykonany projekt zamienny tej inwestycji z niezbędnymi rysunkami, wyjaśnieniami itp. Organ poinformował, że wskazane przez A.B. kwestie stanowić mogą podstawę do dochodzenia ewentualnych roszczeń cywilnych, nie mogą zaś być podstawą do rozstrzygania przez organ administracji publicznej. W terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia wyżej wymieniona decyzja została oprotestowana przez Panią A.B.. Decyzją nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] AM-[...] w T. przez inwestora A. S. oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionej inwestycji Wojewódzki D. Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ opisał stan sprawy, na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności organ drugiej instancji przytoczył pokrótce materialnoprawne podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tryb legalizacji samowolnie realizowanych robót budowlanych, przewidziany w art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 dalej: Pr. Bud.) przewiduje określoną sekwencję wydawania aktów administracyjnych. W pierwszej kolejności wydawane jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy organ dojdzie do przekonania, że ma miejsce jedna z sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 pkt. 1-4, przy czym postanowienie to wydawane jest wyłącznie w przypadkach gdy roboty budowlane nie są jeszcze zakończone. W dalszej kolejności organ (przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia - o ile zostało wydane) jest obowiązany wydać decyzję, którą: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Ostatnim etapem legalizacji jest sprawdzenie nałożonego obowiązku i w zależności od okoliczności faktycznych - wydanie stosownej decyzji w trybie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Pr. Bud. Zgodnie z art. 51 ust. 4, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 51, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. stanowiło zatem wypełnienie pierwszego etapu postępowania naprawczego, którego skuteczna realizacja przez inwestora w postaci wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] AM-[...] w T. miała umożliwić organowi pierwszej instancji wdrożenie kolejnego etapu procedury naprawczej, obejmującego wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, o ile nie zostały jeszcze zakończone. Kwestia sporną, jak wynika z treści odwołania, jest wzorzec kontroli przygotowywanego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego w zakresie jego zgodności z przepisami planistycznymi. Skarżąca twierdzi, że tym wzorcem są odpowiednie postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] nr [...] i w związku z tym domaga się zbadania zgodności inwestycji z wyżej tym aktem prawnym. Z kolei organ pierwszej instancji uważa, że w sprawie znajduje zastosowanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia [...] nr [...]o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, która decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] nr [...] została przeniesiona na obecnego inwestora (Uchwała Miasta i Gminy T. z dnia [...] nr [...]). Organ nie podziela tego stanowiska organu pierwszej instancji. Należy przyjąć, że organ nadzoru budowlanego decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego wydaje po stwierdzeniu, że projekt ten jest zgodny z prawem, przy czym nie chodzi tutaj jedynie o zgodność z przepisami określającymi formalne wymogi dla projektu budowlanego zamiennego, ale także o zgodność tego projektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, przepisami dotyczącymi ochrony środowiska i przepisami techniczno - budowlanymi. Wynika to z tego, że w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. Bud. stanowi się, że do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy o projekcie budowlanym, zaś projekt budowlany, jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. Bud. - musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Istotne jest jednak to, że ustawodawca w końcowej części art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. Bud. zastrzega, iż "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Oznacza to, że podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi tego, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na' budowę. Przy czym badania w tym zakresie dokonuje się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Zatem w przypadku postępowania naprawczego zgodność zrealizowanej inwestycji z ładem architektoniczno-budowlanym podlega ocenie z perspektywy przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Kluczowe jest bowiem wtedy udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy zrealizowana inwestycja odpowiada wymaganiom istniejącego, a nie przeszłego, ładu przestrzennego. Pogląd ten należy uznać za dominujący w orzecznictwie (zob. wyroki NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1251/15, z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 706/14, z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1547/15, z dnia 3 czerwca 2015r., II OSK 2752/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: CBOSA). W tej sprawie projekt budowlany zamienny został przez inwestora przedłożony, lecz nieprawidłowo oceniony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w zakresie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w T. decyzji z dnia [...] nr [...]o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] AM-[...] w T.. Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji będzie zatem obowiązany zbadać, czy dokonane przez inwestora A. S. istotne odstępstwa przy realizacji spornej inwestycji nie są sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. będzie również obowiązany zbadać kwestię realizacji tej inwestycji z naruszeniem prawa własności. Zauważyć należy, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia [...] nr [...] wydana na rzecz J. i T. T., przeniesiona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] nr [...] na obecnego inwestora uprawniała do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na działce nr [...] AM-[...] przy ul. L. w T. Rzeczony obiekt został zaprojektowany w ten sposób, ze pomiędzy segmentami jest jedna wspólna ściana. Projektant przewidział, ze w osi ściany znajduje się granica działek. Jak wynika z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego ze względu na możliwości techniczne jakimi dysponowała geodezja w tamtym czasie granice zostały przesunięte, w związku z czym zrealizowana inwestycja częściowo zajmuje nieruchomości oznaczone geodezyjnie jako dz. nr [...] i [...] w T.. Organ odwoławczy nie podziela stanowiska, iż wyżej wymienione okoliczności stanowią kwestie cywilistyczne. Wyjaśnienie kwestii czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią podstawową do legalizacji robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub w sposób istotnie od niego odbiegający. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa obecnie stanowisko, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Pr. Bud. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2183/11; por. też wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11; z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 270/12; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt U OSK 2180/11; z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1900/12; z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12; z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 490/13; z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2079/13, CBOSA). Zgodnie z art. 4 Pr. Bud., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ustanowiona w wymienionym przepisie zasada ogólna znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach Prawa budowlanego, w świetle których organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawach uregulowanych tą ustawą są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy na nieruchomości, do której ma tytuł uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Przykładowo przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg złożenia takiego oświadczenia przez inwestora przewidziany został również w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (art. 48 ust. 3 pkt 2). Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie - inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodne z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 Pr. Bud. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Pr. Bud. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny o nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contario Prawa budowlanego - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 Pr. Bud. Przedstawione wnioskowanie jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. Bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu odwoławczego zgodzić się należy z wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11). Organ zauważa, że nie ma podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób istotnie od niego odbiegający kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracji. Błędne jest też wnioskowanie, że osoba negująca uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych na oznaczonym gruncie może uzyskać ochronę przysługującego jej prawa własności do nieruchomości tylko na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. W ocenie organu odwoławczego nie do zaakceptowania jest kierunek orzeczniczy, w ramach którego cytowana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego odczytywana jest z konkluzja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Pr. Bud. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji, że może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 801/11 i powołane w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zdania odrębnego do wymienionego wyroku, zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Nie można bowiem ani zakładać, ani też dopuścić w praworządnym państwie, aby inwestor odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego mógł odnosić korzyść z tego odstąpienia, przez zwolnienie go z niektórych z wymagań obowiązujących wszystkich innych inwestorów realizujących zabudowę zgodnie z wymaganiami prawa. Dlatego też, jeżeli jak w tym przypadku, inwestor odstąpił od udzielonego pozwolenia na budowę, realizując inwestycję poza obrębem należącej do niej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] AM-[...] w T., to stwierdzenie tego faktu wymagało od organu pierwszej instancji wyprowadzenia z niego konsekwencji prawnych. W związku z tym organ był zobligowany do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Działając imieniem skarżącej A. S. (pełnomocnictwo w aktach sprawy), przyjmując za podstawę art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik skarżącej wniósł sprzeciw od decyzji nr [...] D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] wydanej w sprawie o sygn. akt [...] (decyzja wraz z uzasadnieniem została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 10 czerwca 2019 r.) uchylającej decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zaskarżając tę decyzje w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 13 lutego 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, albowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Wskazując na te zarzuty pełnomocnik wnosi o: 1 uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2.zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, albowiem stanowi wynik naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuca organowi II instancji niewłaściwe zastosowanie przez organ prawa materialnego, tj. art 51 ust 1 pkt 3 w zw. z art 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wyrażające się w błędnej wykładni wskazanych przepisów, że w przypadku postępowania naprawczego zgodność zrealizowanej inwestycji z ładem architektoniczno-budowlanym zawsze podlega ocenie z perspektywy przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Zdaniem skarżącej, stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie narusza zasadę ochrony (poszanowania) praw nabytych poprzez pozbawienie skarżącej możliwości realizacji inwestycji zgodnie z uzyskanym wcześniej pozwoleniem na budowę. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ustawodawca dopuszcza, w imię konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych sytuację, w której może funkcjonować pozwolenie na budowę, pomimo niezgodności tego indywidualnego aktu z później uchwalonym przepisem prawa (w tym aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). W takich przypadkach chodzi o pewność obrotu prawnego i prawa nabyte w zaufaniu do organów, to prawo ustanawiających. Są to zaś wartości chronione konstytucyjnie, dlatego też należy dać im prymat przy analizie przepisów ustawowych. Wskazuje na to również dyspozycja zawarta w art. 65 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca wyłączył w takiej sytuacji możliwość wygaszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo jej sprzeczności z planem miejscowym (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 893/12). Powyższe wynika nie tylko z przyjętych regulacji szczególnych, ale przede wszystkim pozostaje w zgodzie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej zawartą w art. 16 k.p.a. Przedstawiona argumentacja jest tym bardziej uzasadniona, że badanie zgodności, jako element konieczny dla postępowania naprawczego, winno być każdorazowo uzależnione od analizy okoliczności występujących w konkretnej, indywidualnej sprawie. Analiza ta w kontekście wszystkich czynników obowiązującego obecnie planu zagospodarowania przestrzennego takich jak przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy jakie kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości zupełnie nie odbiegają od podstawowych kierunków (ram) inwestycji budowlanej przeprowadzonej przez skarżącą. Innymi słowy, nawet gdyby przyjąć, że w sprawie znajduje zastosowanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] to zaskarżona decyzja i tak ustala warunki zabudowy w sposób zgodny z jego dyspozycją. Niezależnie od powyższego, skarżąca nie może zgodzić się z oceną wyrażoną w zaskarżonej decyzji przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z której wynika, że ewentualne spory na tle granicznym (własnościowym) stanowią kwestie administracyjne mające być roztrząsane w przedmiotowym postępowaniu legalizacyjnym tym bardziej, że: 1) inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) zasadniczo nie zostało w postępowaniu jednoznacznie przesądzone, że zrealizowana inwestycja częściowo zajmuje nieruchomość sąsiednią, a nawet jeżeli tak — w jakim zakresie. Tym samym, zgodzić się należy z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10), że w ramach postępowania naprawczego, które prowadzone było według trybu określonego w przepisie art 51 ust 1 ustawy Prawo budowlane, doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych następuje w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takich przypadkach właściciel powinien dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym, a nie przed organami administracji państwowej (organami nadzoru budowlanego). Innymi słowy, w ramach prowadzonego postępowania naprawczego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie musi pociągać za sobą konieczności zlikwidowania wszelkich robót budowlanych, które w jakikolwiek sposób naruszały przepisy Prawa budowlanego, bądź też przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności. Istotne jest bowiem, czy wynik tych robót jest zgodny z obowiązującymi normami, czy nie zagraża życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia, co w realiach faktycznych przedmiotowej sprawy ma miejsce. Konkludując stwierdzić należy, że w postępowaniu legalizacyjnym rzeczą organu nadzoru budowlanego jest zbadanie legalności i zgodności ze sztuką budowlaną zrealizowanych robót. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 801/11). W ocenie skarżącej, celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie powinno być zatem zajmowanie się kwestiami cywilistycznymi i poszukiwanie na tym gruncie podstaw do wydania decyzji odmownej, lecz doprowadzenie w porozumieniu z inwestorem do uzyskania projektu budowlanego nie naruszającego przepisów i zasad sztuki budowlanej. Inwestycja skarżącej jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie narusza interesów osób trzecich, inwestor przedstawił oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zamienny jest kompletny i spełnia wymagania podane w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Z tych przyczyn, brak było podstaw do wydania na podstawie art 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe zapewniając w nim stronom czynny udział i dokonując właściwych ustaleń faktycznych w świetle obowiązujących przepisów. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). W rozpoznawanej sprawie istotne jest także i to, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca" lub "nowelą"). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji". Artykuł 64a noweli stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w sprawie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). W aktualnym stanie prawnym sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Według art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowanie I instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a). W tym przypadku organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona, w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 K.p.a., jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex Omega nr 2292208). Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 K.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sądowa kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga oceny, czy w tej konkretnej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Inaczej mówiąc, rolą sądu jest ocena czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w tym konkretnym przypadku, miało pełne zastosowanie w materiale sprawy. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając decyzję organu odwoławczego, zdaniem sądu, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowana decyzja kasacyjna nie narusza dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W szerokim uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do decyzji organu pierwszej instancji i wskazał, że naruszenie przepisów postępowania (w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy – art. 7 kpa) zostało naruszone w stopniu, który dawał organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Jak wynika z akt administracyjnych sprawa dotyczy tzw. "legalizacji" samowoli budowlanej, a ściślej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem prowadzonej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na działce nr [...] AM-[...], przy ul. L. w T. W kontrolowanej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów prawa materialnego, mających w niniejszej sprawie zastosowanie, w kontekście obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i zmierzającego do załatwienia sprawy, wskazując, jakie to konkretnie okoliczności nie zostały wyjaśnione, a jednocześnie nakazując wyjaśnić wskazane nieprawidłowości. Dodać można, że art. 138 § 2 k.p.a. wymaga, aby organ odwoławczy, który dostrzegł nieprawidłowości w działaniu organu I instancji, istotne z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy, wykazał z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd podziela zarzuty, zawarte w uzasadnieniu organu odwoławczego w zakresie szerokich braków w stanie faktycznym sprawy. Zdaniem sądu, w tym składzie, dostrzeżone na tym etapie braki, niejasności lub wątpliwości dotyczące stanu faktycznego, nie dadzą się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. - tj. w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu II Instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie, bowiem dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Zatem, aby wypełnić tę zasadę strony muszą mieć nieiluzoryczne prawo do pełnej oceny stanu faktycznego sprawy w toku instancyjnym. Na gruncie rozpoznawanej sprawy trzeba jeszcze dodać, że obszerne uzasadnienie decyzji kasatoryjnej szczegółowo omawia okoliczności, które ponownie rozpoznając sprawę winien ustalić organ stopnia powiatowego. Przechodząc do omówienia zarzutów sprzeciwu godzi się dodać, że sąd w pełni podziela stanowisko organu drugiej instancji, według którego, nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (potwierdza to szerokie orzecznictwo NSA: np. wyrok z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12; czy z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2079/13). Skoro w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi zostać także spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Dostrzegalna różnica, polega jedynie na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych odpowiednio w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12). W sprzeciwie do decyzji strona podnosi, że taki dokument został przez nią w toku postępowania przed organem pierwszej in stancji złożony, jednakże należy zwrócić uwagę na fakt że Zdaniem sądu, ponad wszelką wątpliwość, w tzw. postępowaniu naprawczym kompetentne organy badają kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie do zaakceptowania byłby powiem pogląd, że w trybie administracyjnoprawnym mogło by dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12). W warunkach rozpoznawanej sprawy trzeba mieć także na względzie treść przepisu art. odniesieniu zatem do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie - objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody współwłaścicieli nieruchomości. Trzeba także dodać, że w kontekście rozpoznawanej sprawy (inwestycja dotyczy budowy jednego z domów w zabudowie szeregowej) szczególnej wagi nabiera art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ten interes wymaga szczególnej uwagi, bowiem w przypadku zabudowy szeregowej każde odstępstwo na rzecz jednego inwestora może pociągać szereg negatywnych skutków dla budynków sąsiednich (w rozpoznawanej sprawie uczestniczka twierdzi, że dopuszczenie rozwiązań z projektu zamiennego uniemożliwi realizację jej inwestycji). W tym kontekście nabiera też znaczenia kwestia spójności budynków w ujęciu ładu architektonicznego terenu. Sąd podziela ocenę Sądu organu odwoławczego, że posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane wymaga wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji. Brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z istotą sporu, a także tryb usuwania naruszeń prawa budowlanego, uzasadniają ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji. Na koniec można jeszcze dodać, że sąd w tym składzie podziela pogląd, że (co do zasady) wydając decyzję o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego kompetentny organ ocenia (między innymi) jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień orzekania przez organ administracji. Trudno bowiem obronić tezę, że inwestor, który sam nie respektuje obowiązujących go zasad (treści prawomocnego pozwolenia na budowę) winien być promowany za brak legalności swego postępowania. Reasumując należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o uprawnionym skorzystaniu przez ten organ z uprawnienia orzeczniczego (kasacyjnego) określonego w powołanym przepisie, stąd na zasadzie art. 151a ppsa, należało orzec jak na wstępie.