II SA/Wr 488/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant asystent sędziego Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 październik 2010 r. sprawy ze skargi L. D., W.D., H. D. i B. F. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia 28 lutego 1976 r. Naczelnik Miasta i Gminy w S. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) wywłaszczył na rzecz Państwa działkę nr [...]o powierzchni 500 m² położoną w Sobótce przy ul.[...], stanowiącą własność A. D. oraz ustalił wysokość odszkodowania. Według uzasadnienia, działka w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod wysokie budownictwo mieszkalne. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wrocławskiego z dnia 1 kwietnia 1976 r. W decyzji tej stwierdzono, że wywłaszczenie nastąpiło na podstawie decyzji zatwierdzającej realizację budowy osiedla mieszkaniowego i wniosku Okręgowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich we W.. Wniosek obejmował niektóre ,,nieruchomości położone w granicach ul. G., drogi nr [...]a ogrodami działkowymi. Wywłaszczeniem więc objęto działkę o powierzchni 500 m², natomiast do pozostałej działki prowadzi droga dojazdowa nr [...]od ul. G.". W dniu 9 września 2008 r. do Starosty Powiatowego we W. wpłynął wniosek A. D. o zwrot wywłaszczonej działki, która stała się zbędna na cel na jaki została wywłaszczona (art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Postępowanie w tej sprawie podjęto z udziałem spadkobierców po zmarłym w dniu 29 września 2008 r. wnioskodawcy, którymi są skarżący. Decyzją z dnia 12 marca 2010 r. Starosta Powiatu W. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości rolnej położonej w S. – miasto o powierzchni 0,05 ha obecnie wchodzącej w skład działek nr [...]stanowiącej własność F. B.W. i S. P Spółka Jawna oraz nr [...]stanowiącej własność Gminy S.. Organ ustalił, że po wywłaszczeniu działka [...]weszła w skład działki nr [...]. Działka ta została skomunalizowana, a następnie w 1995 r. podzielona na działki nr [...]Decyzją z dnia [...]r. ustalono dla działki nr [...] na rzecz Gminy warunki zabudowy dla budowy zespołu zabudowy wielorodzinnej z usługami oraz określono warunki podziału tej działki dla potrzeb wydzielenia komunikacji gminnej według załącznika graficznego. Wskazano, że pas terenu niezbędnego dla przedmiotowej drogi należy przyjąć jak dla kategorii drogi dojazdowej, tj. łącznie z działką 4 dr pas komunikacji musi posiadać szerokość 10 m. Decyzją z dnia 9 stycznia 2007 r. zatwierdzono podział działki nr [...]na działki nr [...] o powierzchni 0,1111 ha oraz nr [...]o powierzchni 1,0991 ha. Działkę nr [...] przeznaczono do sprzedaży zarządzeniem z dnia 4 kwietnia 2007 r., o czym ogłoszono, a następnie w dniu 15 czerwca 2007 r. ogłoszono przetarg, o czym również ogłoszono w prasie. Aktem notarialnym z dnia 18 października 2007 r. Gmina zbyła działkę nr [...]na rzecz w/w spółki jawnej, co ujawniono w księdze wieczystej. Jak organ ustalił, działka wywłaszczona wchodzi obecnie w skład działek [...]. W wyniku oględzin działek ustalono, że obie działki stanowią grunt niezabudowany, nieogrodzony, porośnięty krzewami i drzewami. Na działkach znajdują się gruz i kamienie. Od strony ul. G. umieszczono tam tablicę z zakazem wysypywania śmieci. Działka nr [...]stanowiąca nadal własność Gminy została wydzielona na poszerzenie drogi oznaczonej jako działka nr 4. Bezspornie na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu na jaki została wywłaszczona, pomimo upływu 10 lat (art. 136 ust. 3 i art., 137 u.g.n.). Jednak na orzeczenie zwrotu nieruchomości nie pozwala okoliczność, że działka nr [...]nie stanowi własności Skarbu Państwa lub gminy (art. 113 ust. 1 u.g.n. i wyrok NSA I OSK 1375/06). Własność została przez Gminę przeniesiona przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Wzruszenie tej umowy byłoby możliwe przed sądem powszechnym. Natomiast działka nr [...]ma posłużyć do poszerzenia drogi, mającej obsługiwać przyległe tereny mieszkaniowe, której szerokość wynosi obecnie około 2,93 m. Działka wchodzi w pas komunikacji gminnej. Zwrot działki byłby sprzeczny z realizacją celu publicznego, jakim jest korzystanie z drogi przez mieszkańców powstającego osiedla domków jednorodzinnych. Droga (działka nr 4) nie jest drogą gminną w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) bowiem nie ma stosownej uchwały rady gminy. Stanowi ona drogę wewnętrzną, czyli nie jest drogą publiczną. Jednak zgodnie z wyrokiem ETPC z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05) dla oceny statusu drogi istotne są zasady jej użytkowania i dostępność, a nie administracyjna klasyfikacja. Dlatego droga wewnętrzna może być drogą publiczną, jeżeli będzie ogólnodostępna. Cechy te posiada droga nr 4 i stanowi drogę publiczną, ale również działka nr [...], skoro przeznaczona jest na jej poszerzenie. Droga publiczna zaś zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach może należeć wyłącznie do podmiotów tam wymienionych, co wyklucza jej zwrot na rzecz osób fizycznych (wyrok NSA II SA/Gd 1206/07). W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 136 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., gdyż przepisy te nie ustanawiają przeszkody dla zwrotu nieruchomości w postaci nieprzysługiwania gminie jej własności oraz nie sprzeciwiały się orzeczeniu zwrotu działki stanowiącej drogę wewnętrzną, będącej własnością gminy. Zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n. skarżący powinni zostać zawiadomieni o zamiarze zbycia zbędnej nieruchomości, czego zaniechano. Po ustaleniu ustawowych przesłanek zwrotu, organ powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia skuteczności zbycia części nieruchomości przez gminę (wyroki NSA I OSK 1477/07 i I OSK 557/07). Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma rangę konstytucyjną (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, wyroki TK SK 22/01 OTK 2001/7/21 i K 6/05 OTK – A 2008/3/41), zaś legalizacja bezprawia wynikającego z naruszenia art. 136 ust. 2 u.g.n. pozostawałaby w sprzeczności z art. 2 Konstytucji. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu powołał dotychczasowe ustalenia faktyczne. Kolejno organ omówił brzmienie art. 136 ust. 3 u.g.n. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) oraz orzecznictwo TK na tle art. 21 ust. 2 Konstytucji (wyroki SK 43/07 OTK – A 2008/10/175 i SK 22/01 OTK 2001/7/216). W decyzji wywłaszczeniowej wskazano cel wywłaszczenia ,,pod wysokie budownictwo mieszkaniowe". Cel ten obejmuje oprócz budynków mieszkalnych także obiekty i urządzenia techniczne składające się na infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, w tym drogi (wyrok WSA III SA/Po 648/07). Nie jest obecnie istotne, czy budownictwo miało być niskie, czy wysokie. Działka nr 3/21 została zbyta pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, czyli bez zmiany celu. Zachowany został również cel w odniesieniu do działki nr 3/20, gdyż poszerzenie działki nr 4 (drogi) służy realizacji celu publicznego związanego z obsługą przyległych terenów mieszkaniowych. Dlatego nie nastąpiło naruszenie art. 136 ust. 2 u.g.n. przy zbywaniu działki. Prawo własności nieruchomości nie może zostać przywrócone, jeżeli przysługuje obecnie osobie trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zaskarżenie czynności prawnej zbycia należy do stron, zaś organ nie może w tej kwestii podejmować żadnych rozstrzygnięć. Zwrot działki nr 3/20 stoi w sprzeczności z realizacją celu publicznego jakim jest korzystanie z drogi przez mieszkańców powstającego osiedla domków jednorodzinnych, która stanowi jednocześnie jedyną komunikację gminną obsługującą przyległe tereny. Organ nie stwierdził naruszenia procedury administracyjnej lub prawa materialnego przez organ I instancji, zaś zarzuty zawarte w odwołaniu okazały się bezzasadne. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzyli dotychczasowe zarzuty oraz powołali naruszenie ponadto art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż ogran nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego powołania przez organ I instancji nie pasujących do stanu sprawy orzeczeń ETPC i NSA. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ nie był uprawniony do badania prawidłowości dokonanej sprzedaży działki (wyrok WSA II SA/Bd 553/2006). Uczestnik postępowania, nabywca działki nr 3/21, wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym przytoczył tezy prawne sądów administracyjnych, w których uzasadniono odmowę zwrotu nieruchomości nie stanowiącej obecnie własności gminy (wyroki II SA/Ke 306/09, I OSK 1375/06, IV CSK 81/07 OSNC Zbiór Dodatkowy 2008/2/40, także Komentarz do u.g.n. wyd. Beck 2009 do art. 136). Nie było również podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, wobec braku przesłanek do stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży. Budowa osiedla mieszkaniowego przez prywatnego przedsiębiorcę nadal realizuje cel publiczny, gdyż gminne budownictwo mieszkaniowe jest zadaniem własnym gminy (art. 7 ust. 1 pkt 7 i art. 9 ust. 4 u.g.n.). Trafne były oceny organu dotyczące działki nr 3/20 (por. uchwała III CZP 72/06 OSNC 2007/6/85). W tej sytuacji badanie przez organ przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie miało doniosłości prawnej. Bezpodstawne były zarzuty procesowe skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Odnosząc się do argumentacji organu można wskazać od razu, że dostrzegł on istnienie zagadnienia wstępnego (kwestię ważności umowy sprzedaży działki nr 3/21 przez gminę) do tej pory nie rozstrzygniętego przez sąd powszechny. Trafnie organ ocenił, że nie był władny do samodzielnego rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Organ pominął odnoście działki nr [...] okoliczność, że nie jest to nawet droga, lecz działka gminna wydzielona w celu poszerzenia drogi wewnętrznej (działki nr [...]). Organ pominął ponadto całkowicie okoliczność, że wywłaszczona nieruchomość w całości stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wobec realizowania przesłanki ustanowionej w art. 137 ust. 1 u.g.n. Skoro zaś w sprawie ujawniło się zagadnienie wstępne, to niewątpliwe obowiązkiem organu było zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. Argumentacja organu oraz uczestnika była nieodpowiednia do stanu sprawy lub przedwczesna. Nieodpowiednia, bowiem kwestia utrzymywania się nadal celu wywłaszczenia byłaby istotna do czasu upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Przedwczesna, bowiem przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego po prostu nie wiadomo, czy nieruchomość została istotnie w sposób skuteczny zbyta osobie trzeciej i nieodwołalnie stanowi jej własność. Wymaga podkreślenia, że ustawa ustanawia jako jedyną, pozytywną przesłankę orzeczenia zwrotu nieruchomości (stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie), natomiast nie ustanawia żadnej przesłanki negatywnej. Tworzenie przesłanek negatywnych w drodze wykładni byłoby dopuszczalne, bez obawy naruszenia wskazanych zasad lub wartości konstytucyjnych, dopiero po wyczerpaniu wszelkich możliwości procesowych ich ustalenia w sposób pewny. W przypadku utraty własności nieruchomości przez gminę, takie ustalenie wymaga prawomocnego wyroku sądu powszechnego. Obecnie jest to przeszkoda tymczasowa, której istnienie wymaga wyjaśnienia poprzez doprowadzenie do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Nie była istotna rozbieżność orzecznictwa SN w tej kwestii (uchwała III CZP 19/87 lub wyrok IV CSK 81/07 a wyroki III CKN 543/00 lub III CSK 19/08 i 182/09), bowiem organ i sąd administracyjny nie mogli tym zagadnieniem w ogóle się zajmować. Było natomiast istotne, że terminy przewidziane w art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowią istotne elementy przesłanek zwrotu nieruchomości (patrz glosa T. Wosia do wyroku WSA II SA/Kr 1118/08 Przegląd Prawa Publicznego 2010 nr 5 s. 82-90, por. M. Wolanin w cyt. Komentarzu s. 924, wyroki NSA II SA/Gd 1552/00 i WSA I SA/Wa 905/09). W ogóle nie są istotne przyczyny niezrealizowania celu wywłaszczenia, gdyż jak zaznaczono, ustawa nie wprowadza żadnych przesłanek negatywnych zwrotu a stan zbędności został ustanowiony jako faktycznie, obiektywnie istniejący i to z uwagi jedynie na upływ czasu. Przytoczone okoliczności były wielokrotnie ponoszone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie niezastosowanie przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznawane było za istotne naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 u.g.n. (wyroki NSA I OSK 879/05, I OSK 557/07, I OSK 491/07, WSA II SA/Gl 1283/08, II SA/Kr 292/09). Pogląd ten tut. Sąd w pełni podziela. Całkowicie nieuzasadniony był natomiast pogląd organu, że część wywłaszczonej działki stanowiąca nadal własność Gminy nie podlega zwrotowi, gdyż nie jest wykluczone w bliższej nieokreślonej przyszłości przeznaczenie jej na poszerzenie istniejącej drogi wewnętrznej. Cel wywłaszczenia z mocy art. 137 ust. 1 u.g.n. nie może utrzymywać się nadal po upływie wskazanych w tym przepisie terminów, zaś cel polegający na budowie osiedla domów wielorodzinnych nigdy nie był równoznaczny z celem w postaci wybudowania drogi poza obrębem tego osiedla. Powołany przez organ I instancji wyrok ETPC dotyczył kwestii faktycznego wywłaszczenia i wydany został w interesie wywłaszczonego. To nie wyrok ten podważał moc prawną uregulowań dotyczących sposobu powstania drogi publicznej, lecz w stanie faktycznym tamtej sprawy to gmina usiłowała przez zaniechanie stosowania tych unormowań bądź specjalnych uregulowań dotyczących inwestycji drogowych, ominąć przepisy prawne przewidujące w tych przypadkach odpowiedzialność odszkodowawczą gminy. Powinno być oczywiste, że bez znaczenia w nin. sprawie byłoby rozważenie, czy nieruchomość podlegająca zwrotowi nie zostanie być może wywłaszczona (czy też przewłaszczona na rzecz gminy) w przyszłości jako niezbędna do wybudowania drogi. Można dodać, że nawet w przypadku przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną, dotąd niezrealizowaną również wymaga się od organu mającego orzekać o zwrocie zbędnej nieruchomości, stosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (J. Parchomiuk ,,Zwrot nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych pod budowę dróg publicznych" PPP 2008/2/62). Nawet zatem teoretyczne uznanie omawianej działki za drogę publiczną, nie uchroniłoby organu od zarzutu istotnego naruszenia powołanych już przepisów art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. Analizując powołanie przez strony orzecznictwo i pomijając nie mające w nin. sprawie znaczenia tezy prawne dotyczące stosowania art. 229 u.g.n., Sąd nie podważa zatem wyrażanego często poglądu prawnego, że wyzbycie się prawa własności nieruchomości przez gminę bez zrealizowania celu wywłaszczenia, stanowi przeszkodę dla orzeczenia jej zwrotu. Sąd jednak wymaga, aby w toku postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości zostało definitywnie rozstrzygnięte zagadnienie, czy to wyzbycie się nastąpiło w sposób skuteczny. Zagadnienia tego nie wolno w sposób samodzielny rozstrzygnąć organowi, a kolejno sądowi administracyjnemu poza szczególnym przypadkiem określonym w art. 100 § 3 k.p.a. (gdyby skarżący nie wystąpili w wyznaczonym terminie na drogę procesu cywilnego). Nie oznacza to, że organ nie miał obowiązku wyjaśnienia sprawy w tym zakresie i mógł od razu orzec o odmowie zwrotu. Niewątpliwie bowiem wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny, co stanowiło przeszkodę procesową uzasadniającą zawieszenie postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie sprawy odnośnie istnienia negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiło istotne uchybienie procesowe organu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i spowodowało przedwczesne wydanie decyzji odmownej z naruszeniem art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. mającym wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1a p.p.s.a. Z tych wszystkich względów oraz ponadto na podstawie art. 152 i 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 9.12.2010 r.