II SA/Wr 496/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy Kobierzyce od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr SKO 4213.5.2025 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych oraz rozlewni gazu postanawia: odrzucić sprzeciw. W dniu 28 kwietnia 2025 r. SKO we Wrocławiu wydało opisaną w sentencji postanowienia decyzję kasacyjną – uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy K. w opisanym przedmiocie. Pismem z dnia 4 lipca 2025 r. Gmina K., reprezentowana przez Wójta, wywiodła sprzeciw od tego rozstrzygnięcia żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że Gmina jako właściciel działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia, posiada status strony w postępowaniu administracyjnym, zatem również legitymację do wniesienia skargi. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego odrzucenie, z uwagi na niedopuszczalność zaskarżania rozstrzygnięć odwoławczych przez organy pierwszej instancji orzekające w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 roku, poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), strona niezadowolona z decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może od niej wnieść sprzeciw. W myśl z kolei art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeśli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 art. 50, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Ze skargą (sprzeciwem) może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Niewątpliwie Gmina K. stanowi jednostkę samorządu terytorialnego – gminę, której organem wykonawczym Wójt Gminy K., reprezentujący Gminę na zewnątrz oraz kierujący jej bieżącymi sprawami. Jest to o tyle istotne, że Wójt Gminy K. wydał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji natomiast Gmina K. została uznane za stronę postępowania administracyjnego. Jednakże nie jest to jednoznaczne z tym, że Gmina posiada legitymację do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie. Decyzję uchyloną w niniejszej sprawie wydał bowiem Wójt tej Gminy, występując jako organ pierwszej instancji. Jak już podnoszono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2022 r. II Po 1012/21, postanowienie NSA z dnia 24 maja 2025 r. III OSK 1081/22, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA), nie można zaakceptować sytuacji, w której organ jako dysponent władztwa publicznego, poprzez zakwestionowanie decyzji organu wyższego stopnia w istocie doprowadza do sytuacji, w której staje się niejako obiema stronami stosunku administracyjnego, tj. organem kształtującym władczo swoją własną sytuację jako sytuację strony. W takich okolicznościach, skarżący nie może domagać się ochrony swoich interesów na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazane orzeczenia również dotyczyły stanu faktycznego, w którym Gmina wnosiła sprzeciw od decyzji SKO uchylającej decyzję Wójta Gminy wydaną w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Podobny pogląd w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2018 r., II OSK 36/17, z 17 września 2019 r., II OSK 2460/19, z 29 lipca 2020 r., II OSK 4049/19, z 14 stycznia 2021 r., II OSK 3381/19, z 7 września 2021 r., II OSK 1488/21, z 21 września 2021 r., II OSK 1848/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przywołanymi orzeczeniami, Sąd wskazuje, że wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania sądowoadministracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. Prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w powołanej wyżej uchwale, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Stanowisko powyższe znajduje również wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej przyczyny odrzuceniu podlega sprzeciw wniesiony przez gminę, której organ wykonawczy rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma ona legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a