II SA/Wr 549/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki części samowolnie nadbudowanego nieużytkowanego budynku magazynowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB),działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w L. (dalej PINB) z dnia [...] r. nakazującą M. B. (dalej także jako inwestor) rozbiórkę samowolnie nabudowanej części nieużytkowanego budynku magazynowego położonego na działce nr [...] (zlokalizowanego na granicy z działką nr [...]) przy Al. R. w L.. Z akt sprawy wynika, że PINB postępowanie w sprawie opisanego wyżej budynku magazynowego, wszczął z urzędu. Następnie decyzją z dnia 14 września 2016 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (dalej także P.b) orzekł o nakazie rozbiórki części samowolnie nadbudowanego i przebudowanego obiektu. W wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdził bowiem, że właściciel wykonuje roboty budowlane które zakwalifikował jako nadbudowa i przebudowa obiektu. Roboty te inwestor rozpoczął w marcu 2016 r. i nie występował o pozwolenie na budowę. Nie przedłożył też dokumentów niezbędnych dla legalizacji samowolnych robót budowlanych, do czego zobowiązany został postanowieniem o wstrzymaniu robót budowalnych z dnia [...]r. Na skutek odwołania wniesionego przez inwestora, DWINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że organ wadliwie przyjął, że zarówno nadbudowa jak i przebudowa kwalifikuje się do rozstrzygnięcia przy zastosowaniu art. 48 Prawa budowalnego. Zdaniem organu drugiej instancji, postępowania w tej sprawie należy rozdzielić ze względu na inne podstawy prawne likwidacji stwierdzonych samowoli budowlanych - jako pierwsza powinna zaś być rozstrzygnięta sprawy nadbudowy, jako dalej idąca. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, PINB postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku i zobowiązał inwestora do zabezpieczenie terenu budowy oraz do przedłożenia - w terminie do 20 stycznia 2017 r. - zaświadczenia Prezydenta L. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego wszystkie branże i zawierającego inwentaryzację robót już wykonanych wraz z oceną ich stanu technicznego oraz zakresem robót do wykonania (...); oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi inwestor przekazał opinię techniczną budynku oraz kopię wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu objętego inwestycją. Wyraził jednocześnie stanowisko, że wykonane przez niego roboty nie były nadbudową ale pracami remontowymi. Postanowieniem z dnia [...]r., PINB nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia - w terminie do dnia 28 lutego 2017 r.- przedłożonej oceny technicznej o cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz o oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi inwestor oświadczył, że jego zdaniem, w sprawie nie jest właściwy przepis art. 48 Prawa budowlanego. Zmiana wysokości obiektu nie wynika z chęci uzyskania dodatkowej przestrzeni ale z technologii prac remontowych. Wniósł o umorzenie postępowania w sprawie rozbudowy, co w jego ocenie, będzie zgodne z przywołaną wyżej decyzją kasacyjną DWINB. W tych okolicznościach PINB wydał decyzję z dnia [...] r. w której, na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał M. B. rozbiórkę części samowolnie nadbudowanego budynku magazynowego. Organ podkreślił, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego opisanym wcześniej postanowieniem. Nie zgodził się ze stanowiskiem inwestora, że wykonywał on jedynie roboty remontowe. Wyjaśnił, że przedmiotowe roboty związane z nadbudową nie wypełniają dyspozycji art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego jako, że zmieniają charakterystyczne parametry budynku takie jak: wysokość i kubatura. Zgromadzony materiał dowodowy obejmujący protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2016 r. wraz z dokumentacją fotograficzną oraz inwentaryzacja budynku z kwietnia 2000 r. wraz z opisem technicznym i dokumentacją fotograficzną, potwierdzają – zdaniem organu – fakt nadbudowy. W odwołaniu od decyzji M. B., zaskarżając także postanowienie z dnia [...] r., zarzucił naruszenie: 1/ art. 7-9, art. 77 § 1 art. 80 i 81 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a powołany materiał nie został wszechstronnie przeanalizowany; 2/ art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji oraz 3/ art. 48 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z wadliwym postępowaniem. Odwołujący się podniósł, że roboty objęte postępowaniem stanowiły roboty remontowe i zabezpieczające, których efektem było powstanie nowej jednolitej całości techniczno – użytkowej o zwartej bryle przestrzennej. Wykluczone jest więc stosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Wskazał, że przedłożone przez niego dokumenty, zwłaszcza ocena techniczna robót, miały na celu przeprowadzenie legalizacji wykonanych robót w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Autor odwołania powołując się na orzecznictwo zauważył, że przez "część obiektu budowlanego" o którym mowa w art. 48 P.b. należy rozumieć samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle niezależna i samodzielna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu. W sytuacji, gdy w wyniku prac budowlanych powstanie konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania starej substancji budynku, nie znajduje zastosowania art. 48 P.b. Zasadnym wówczas jest stosowanie trybu z art. 50-51, gdyż jest to inny przypadek niż określony w art. 48. Zdaniem odwołującego się, w niniejszej sprawie brak jakichkolwiek podstaw by mówić o wybudowaniu samodzielnej i niezależnej części obiektu budowlanego. Nie ma więc podstaw do wdrożenia procedury z art. 48 P.b. Najistotniejszym w sprawie faktem – pominiętym przez organ - jest jednak to, że zalecenia wykonania remontu wynikają z protokołu okresowej kontroli obiektu z dnia 20 lipca 2015 r. Zalecenia takie, zobowiązują właściciela bez konieczności uzyskania dodatkowych zezwoleń do natychmiastowego przeprowadzenia prac remontowych. DWINB nie uwzględnił powyższego odwołania i opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał między innymi, stanowisko WSA w Olsztynie, który stwierdził, że dla określenia właściwego trybu usuwania samowoli budowlanej, decydujące znaczenie ma rodzaj wykonanych samowolnie robót budowlanych, który należy określić zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w art. 3 pkt 6 i 7 P.b. Procedurę przewidzianą w art. 48 i 49b przywołanej ustawy stosuje się bowiem tylko i wyłączenie, gdy roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia stanowią budowę. Natomiast art. 50 P.b znajduje zastosowanie tylko do takich robót budowlanych jak przebudowa, remont, rozbiórka obiektu, gdyż prace te nie mieszą się w pojęciu "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Organ wyjaśnił także, że ustawodawca zdefiniował niektóre z działań stanowiących typowe stadia procesu budowlanego. Najszerszy zakres ma pojęcie "robót budowlanych" obejmujących zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego "budowa" to: "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowa, rozbudowa nadbudowa obiektu budowlanego." Definicja budowy odnosi się więc do działań (faktycznie wykonywanych prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowany. Przebudowa została zaś zdefiniowana art. 3 pkt 7a ww. ustawy. Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że PINB prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako nadbudowę obiektu budowlanego. Potwierdza to przede wszystkim protokół z wizji lokalnej z dnia 6 czerwca 2016 r. oraz załączone do niego zdjęcia na których uwidoczniono, że przedmiotowy budynek podwyższony został - jak wynika z protokołu – o 1-1,7m. Prawidłowo zatem zastosowano art. 48 p.b. Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB wskazał, że zgodnie z orzecznictwem nie można uznać za remont podwyższenia ścian budynku, wymiany więźby dachowej i pokrycia dachowego skutkujących zmianą wysokości budynku, niezależenie od tego, czy zmiana ta obejmuje 0,6 m czy też 1 m. W takiej sytuacji roboty budowalne polegające na nadbudowie obiektu (traktowanej jako nadbudowa, zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b) wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, również wykonanych w niniejszej sprawie robót nie można uznać za remont. Co do zarzutu dotyczącego prawidłowości postanowienia z dnia 21 listopada 2016 r., DWINB stwierdził, że słusznie wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów niezbędnych dla legalizacji samowoli. Brak woli skarżącego do zalegalizowania w trybie art. 48 P.b nie oznacza, że postanowienie było nieprawidłowe. Nadto brak woli legalizacji prowadzi również do wydania nakazu rozbiórki nadbudowanej części obiektu. W kwestii nałożonego przez organ I instancji obowiązku zawiadomienia tego organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót rozbiórkowych oraz załączenia oświadczenia kierownika budowy stwierdzającego przyjęcie obowiązków wynikających z Prawa budowlanego, organ odwoławczy wyjaśnił, że jest to jedynie informacja dla strony o szczegółowych wymaganiach dotyczących prowadzenia robót rozbiórkowych która ma na celu wykonanie nakazu rozbiórki, zgodnie z przepisami prawa. Na marginesie DWINB zaznaczył także, że opinia techniczna złożona przez stronę, opracowana została dla obiektu znajdującego się na innej działce – nr [...]. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. B. zarzucając decyzji wydanej przez DWINB w dniu [...] r. naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego. W zakresie prawa procesowego w skardze postawiono zarzuty: 1/ naruszenia art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., gdyż organ rozstrzygający odwołanie nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonał dowolnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, pominął część zgromadzonych dowodów a przywołane przez niego dowody nie zostały wszechstronnie przeanalizowane. W konsekwencji doprowadziło to do błędnego uznania, że w sprawie mamy do czynienia z nadbudową obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 podlegającą reżimowi art. 48 ustawy – Prawo budolwane; 2/ naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia faktycznego i prawnego; 3/ naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. przez wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji, w której zasadnym było – wobec licznych uchybień w postępowaniu organu pierwszej instancji – uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W zakresie przepisów prawa materialnego, skarżący zarzucił naruszenie art. 48 w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe i błędne zastosowanie, będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt 1 i 2 a także zaakceptowanie nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków nie mających umocowania w przywołanym wyżej przepisie. Wskazując na powyższe zarzuty, autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji DWINB. W uzasadnieniu skarżący – nie kwestionując stwierdzenia, że doszło do podwyższenia przedmiotowego budynku – wskazywał, że niedopuszczalne jest automatyczne kwalifikowanie każdego podwyższenia budynku jako nadbudowy i stosowanie art. 48 P.b. Inne jest bowiem potoczne rozumienie "nadbudowy" a inne w znaczeniu art. 3 pkt 6 P.b. Orzecznictwo administracyjne za nadbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. uznaje bowiem podwyższenie bryły budynku jako całości o dodatkową kondygnację (NSA w wyroku z dnia 25 października 2013 r. II OSK 1207/12). W ocenie NSA nadbudową nie jest zaś podwyższenie ścian budynku bez powstania dodatkowych pomieszczeń w istniejącej już wcześniej kondygnacji budynku. Przepis art. 48 P.b powinien być wyłączony wobec przypadków rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego w ten sposób, że rozbudowana część stanowi integralną część obiektu dotychczasowego i połączona jest z nim trwale, a rozbiórka nadbudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części (NSA w wyroku z dnia 10 marca 2017 r. II OSK 1750/15). Skarżący uważa, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że wykonano roboty budowlane, których efektem nie jest powstanie nowej, jednolitej całości techniczno-użytkowej o zwartej bryle przestrzennej. Zarzuty podniesione w tym zakresie w odwołaniu zostały zignorowane przez organ II instancji, który lakonicznie stwierdził, że skoro mamy do czynienia z podwyższeniem budynku, to właściwy jest tryb art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego przywołane przez niego orzeczenia wskazują zaś, że jest to stanowisko błędne. W oparciu o powyższe skarżący wywodził, że w stosunku do wykonanych przez niego robót, nie powinien mieć zastosowania art. 48 ust. 1 P.b lecz ewentualnie 50-51 tej ustawy. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw by mówić o wybudowaniu samodzielnej i niezależnej części obiektu. Tymczasem jak wynika z orzecznictwa użyte w art. 48 ust. 1 sformułowanie "część obiektu" należy rozumieć jako samodzielny obiekt budowalny którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu. Nadto nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego zrealizowanej bez pozwolenia na budowę może być wydany tylko wówczas, gdy tę część da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty budynku. Zdaniem skarżącego, ustalenia DWINB – ocenione przez niego jako błędne - oznaczają w konsekwencji, że organ ten dopuścił się naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów procesowych dotyczących postępowania wyjaśniającego. Na skutek błędnych ustaleń faktycznych i wadliwej oceny materiału dowodowego organ I instancji doszedł bowiem do niedopuszczalnych ustaleń, że w sprawie mamy do czynienia z nadbudową obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 podlegającą reżimowi art. 48 P.b – podczas gdy właściwym byłoby prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 tej ustawy. Ustaleń tych nie zweryfikował organ II instancji. Decyzja organu odwoławczego narusza także art.107 § 3 k.p.a. gdyż nie posiada prawidłowego uzasadnienia. Organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych w tracie postępowania przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi argumentowano nadto, że naruszenie art. 48 Prawa budowlanego należy także wiązać z błędnym zaakceptowaniem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia PINB, które nakłada na inwestora obowiązki z przekroczeniem delegacji ustawowej przez zawiadomienie o zmierzonym terminie rozbiórki, dołączenia oświadczenia kierownika budowy i opieczętowania dziennika rozbiórki (...). Obowiązki takie nie wynikają bowiem z art. 48 ww. ustawy a organ nie wskazał żadnego innego przepisu z którego wynikałoby prawo do nałożenie tych obowiązków. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne zaś z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne kontrolują działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po myśli art. 145 § 1 u.p.p.s.a w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W niniejszym postępowaniu, kontroli Sądu poddana została w pierwszym rzędzie decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w L. (dalej PINB) nakazująca rozbiórkę części samowolnie nadbudowanego budynku magazynowego. Kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzona zgodnie z przedstawionymi wyżej kryteriami wykazała, że skarga jest zasadna albowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd mając na uwadze art. 135 u.p.p.s.a, uznał za konieczne dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, objęcie kontrolą także decyzji wydanej przez PINB. Na wstępie rozważań godzi się zauważyć, że zaskarżone orzeczenie było efektem, dokonanej przez organ nadzoru budowlanego na wstępnym etapie postępowania, kwalifikacji samowolnie wykonanych robót, które uznane zostały za nadbudowę budynku magazynowego poddaną reżimowi art. 48 Prawa budowlanego. Z taką kwalifikacją nie zgadza się skarżący i właśnie ta kwestia stanowi istotę sporu jaki powstał pomiędzy stronami. Wyjaśnić zatem należy, że przyjęty za materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przepis art. 48 ust. 1 (w związku z ust. 4) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 – dalej także "P.b"), stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wspomniany ust. 2 cytowanego przepisu przewiduje zaś, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Natomiast z art. 48 ust. 4 cytowanej ustawy wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Zauważyć dalej należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkami określonymi w art. 29 ustawy. Przepis art. 3 pkt 6 i 7 ww. ustawy, do robót budowlanych zalicza budowę (czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego) jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonanie robót budowalnych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną która podlega likwidacji w odpowiednim, przewidzianym przepisami, trybie. W tym miejscu godzi się zauważyć, że tryb likwidacji samowoli budowalnej wynikający z przywołanej wcześniej normy prawnej zawartej w art. 48 Prawa budowlanego nie jest bowiem jedynym, przewianym w Prawie budowlanym. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia tryby likwidacji samowoli budowlanej w art. 48, art. 49b, art. 50-51. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei regulacja zawarta w art. 49b odnosi się do budowy obiektu budowlanego lub jego części wymagających zgłoszenia. Tryb likwidacji samowoli wdrażany w oparciu o ww. przepisy, w doktrynie i orzecznictwie powszechnie określa się mianem postępowania legalizacyjnego. Postępowanie to wymaga przeprowadzenia takich czynności, które przewidziane są w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (lub zgłoszenia). Z tego też względu, legalizacja prowadzona na podstawie art. 48 i 49b niejednokrotnie będzie miała inny przebieg aniżeli legalizacja pozostałych rodzajów samowoli budowlanych. Przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą natomiast innych przypadków w których wykonywane są roboty budowlane, niż określone w art. 48 i 49b przywołanej ustawy (tzw. procedura naprawcza). Ustawodawca wskazuje tu na samowolnie realizowane roboty budowlane (bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia) oraz te wszystkie roboty, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się zatem, że w hipotezie art. 50 mieszczą się obiekty budowlane nie wymagające ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia oraz, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowalnych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 (np. remont lub rozbiórka obiektu). Z konstrukcji omówionych wyżej przepisów jasno wynika, że każdy przypadek samowoli budowlanej podlega mniej lub bardziej rygorystycznym przepisom prawa, mającym zasadniczo doprowadzić do jej legalizacji. Zastosowanie jednego z opisanych trybów postępowania (art. 48, 49b lub art. 50–51) zależy jednak od charakteru samowoli budowlanej. Istotne także jest, że w przypadku stwierdzenia, że wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, na organie nadzoru budowlanego, zawsze, w pierwszej kolejności ciąży obowiązek zbadania czy istnieje prawna i techniczna możliwość legalizacji danego obiektu. Dopiero gdy postępowanie wykaże, że z określonych przyczyn legalizacja nie jest możliwa, organ orzeka rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie, w protokole z wizji lokalnej z dnia 6 czerwca 2016r. odnotowane zostało, że skarżący wykonał roboty budowlane polegające, między innymi, na wyodrębnieniu w budynku trzech pomieszczeń mających pełnić funkcje użytkową. W pomieszczeniu od strony Al. R. organ stwierdził "widoczną nadbudowę" o około 1,70 m od strony południowej i około 1 m od strony północnej. Ustalił także, że wykonano całą nową drewnianą konstrukcję dachu jednospadowego krytego blachą falistą. Mając na uwadze treść uzasadnień obu decyzji, które odsyłają do ustaleń zawartych ww. protokole, należy się domyślać, że organy roboty te (lub część z nich) zakwalifikowały jako nadbudowę uznając, że doprowadziły one do podwyższenia budynku. Bezsporne przy tym jest, że skarżący nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę a organy uznały, że właściwym trybem likwidacji tej samowoli budowalnej jest przepis art. 48 Prawa budowlanego i nakazały rozbiórkę części samowolnie nadbudowanego budynku. W związku z powyższym zaznaczenia wymaga, że przywołany wyżej przepis art. 48 – jak trafnie akcentuje skarżący - odnosi się zarówno do obiektu budowlanego jak i do jego części obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kluczowymi elementami warunkującymi możliwość zastosowania trybu legalizacji opisanego w art. 48 Prawa budowlanego jest więc identyfikacja takich elementów stanu faktycznego jak: "obiekt budowlany" lub jego "część". Z art. 3 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy wynika, że obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowalnych. W orzecznictwie przyjmuje się, że "część obiektu budowlanego" o którym mowa w art. 48, obejmuje zarówno samodzielny obiekt budowlany będący jeszcze w budowie, a więc wybudowany tylko częściowo, jak i część większego obiektu budowlanego (dobudowa, nadbudowa), która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna. Samodzielność i niezależność "części" obiektu budowlanego przejawiają się w tym, że właśnie taka część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 852/10, LEX nr 1081930; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 192/10, LEX nr 760223; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 329/10, LEX nr 753954). W judykaturze wskazuje się także, że przepis art. 48 stosuje się wówczas, gdy granice legalnej budowy od samowoli budowlanej można łatwo odgraniczyć (wyodrębnić) bez obawy naruszenia konstrukcji budynku, jeżeli może to doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Pogląd ten należy uznać za utrwalony (por. także, między innymi: NSA w wyroku z dnia 31 października 2000 r. IV SA 1814/98, z dnia 8 grudnia 2000 IV SA 2624/98, z dnia 23 listopada 2004 r. OSK 905/04, z dnia 17 kwietnia 2000 r. IV SA 394/08 z glosą aprobującą R. Dziwińskiego , OPS 2001 nr 7-8, poz. 107 czy też wyrok z dnia 4 listopada 2015 r. II SA/Kr 941/15; z dnia 20 marca 2014 r. , VII SA/Wa 2066/13; z dnia 26 września 2013 r. II SA/Op 166/13, z dnia 24 września 2014 r. II SA/Gd 428/14) Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że kwestia samodzielności części obiektu budowlanego (nadbudowy) objętej niniejszym postępowaniem, ma kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości podjętych przez organy nadzoru budowlanego czynności w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Przeprowadzona w tym zakresie analiza materiału dowodowego, jak też analiza uzasadnień obu decyzji, prowadzi jednak do wniosku, że organy obu instancji powyższej kwestii nie analizowały, poprzestały na automatycznym przyjęciu, że skoro w wyniku wykonanych robót doszło do podwyższenia budynku, to mamy do czynienia z samowolą budowlaną (nadbudową obiektu) która podlega likwidacji w trybie art. 48 P.b. Samodzielny charakter dokonanej przez inwestora nadbudowy nie był w żaden sposób wyjaśniany i pozostał poza uwagą organów pomimo, że skarżący w toku postępowania konsekwentnie kwestionował samodzielny charakter wykonanej nadbudowy wskazując, że nie doprowadziła ona do powstania nowych pomieszczeń w istniejących już wcześniej kondygnacjach budynku jak też nie powstała nowa kondygnacja. W ocenie Sądu, wobec zgromadzonego w sprawie materiały dowodowego kwestia ta może zaś budzić poważne wątpliwości. W uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzji organy odwoływały się głównie do protokołu z wizji przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2016 r. i załączonych do niego zdjęć (organ pierwszej instancji przywołał także inwentaryzację budynku z 2000 r. wraz z opisem technicznym i dokumentacją fotograficzną). O ile przywołane dowody mogą świadczyć o fakcie wykonania przez inwestora robót budowlanych w wyniku których doszło do podwyższenia budynku – czego na etapie skargi nie kwestionuje także inwestor – (oraz do ewentualnego zwiększenia powierzchni budynku), to jednak nie wynika z nich w żaden sposób, czy część obiektu powstała na skutek tego podwyższenia, jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części, że może samodzielnie funkcjonować - w szczególności, czy stanowi samodzielną część, niepołączone trwale z resztą obiektu budowlanego w sposób, który uniemożliwia jego rozbiórkę bez ingerencji w pozostałą część budynku. Powyższe okoliczności nie wynikają zwłaszcza z załączonego do akt sprawy protokołu z wizji z dnia 6 czerwca 2016 r., w którym brak odpowiednich w tym względzie spostrzeżeń organu. Nie wyjaśnia tej kwestii także załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna (zdaje się ona wręcz potwierdzać stanowisko skarżącego). PINB nie zgromadził również innych dokumentów, które mogłyby wyjaśniać omawiane zagadnienie. Co istotne, zostało ono także zupełnie pominięte w uzasadnieniach decyzji wydanych przez organy obu instancji – zwłaszcza zaś przez organ II instancji, który z racji podnoszonych w odwołaniu zarzutów wskazujących na brak samodzielności nadbudowanej części jak też wobec lakoniczności uzasadnienia decyzji PINB, zobligowany był odnieść się do tej kwestii. Organy nie tylko, że nie przedstawiły własnej oceny omawianego zagadnienia, ale też nie wyjaśniły kwestii konstrukcyjnego powiązania nadbudowanej (podwyższonej części budynku) z pozostałą legalną jego częścią. Ustalenia faktyczne organu I instancji są w tym zakresie zerowe. Pomimo tego, jak też pomimo zarzutów odwołania brak odpowiednich rozważań i ustaleń faktycznych odnoszących się do charakteru technicznego samowolnie wykonanych robót w decyzji organu odwoławczego. Nie zostało także określone, czy uznana przez organy nadbudowa obejmuje jedynie podwyższenie ścian, czy także wykonanie dachu. W tym kontekście nałożony przez organ pierwszej instancji obowiązek rozbiórki "części samowolnie nadbudowanego obiektu", jawi się jako nieczytelny i mogący rodzić znaczne wątpliwości przy wykonaniu decyzji (zarówno samodzielnie przez stronę jak i w postępowaniu egzekucyjnym). Tymczasem nakaz rozbiórki powinien być określony w sposób nie budzący wątpliwości. Zakres nakazanej rozbiórki powinien być określony jasno zarówno dla strony jak też dla organu egzekucyjnego. Uchybienia w tym zakresie stanowią o naruszeniu przez organ przepisów prawa procesowego (art. 104 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.) i już same w sobie dyskwalifikują decyzję. Nasuwa się przy tym uwaga, że jeżeli organ uznałyby, że elementem nadbudowy jest także dach to wykonanie tak określonego nakazu rozbiórki prowadziłoby do sytuacji, w której budynek pozbawiony zostałby dachu. Tego rodzaju nakaz nie prowadziłby zatem do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. DWINB nie poczynił w przedstawionym wyżej zakresie jakichkolwiek samodzielnych ustaleń, które przedstawiłby w uzasadnieniu. Nie odniósł się również do zarzutów i twierdzeń podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio lub też pośrednio wiążących się z powyższymi kwestiami. Brak tych ustaleń powoduje, że organ odwoławczy nie mógł przyjąć w sposób jednoznaczny i ostateczny, że wybór trybu postępowania w sprawie likwidacji samowoli (na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane), dokonany przez PINB był właściwy. Jak to już zostało wyjaśnione, warunkiem zastosowania ww. przepisu do części obiektu budowlanego, jest wykazanie, że wybudowana (nadbudowana) część obiektu budowlanego ma charakter samodzielny i nadaje się do rozebrania bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu. Nie każdy zatem przypadek samowoli budowlanej uzasadnia zastosowanie trybu legalizacyjnego z art. 48 ww. ustawy. Dotyczy on tylko całych obiektów budowlanych i ich samodzielnych części, które można rozebrać nie ingerując w pozostałą część budynku. Najczęściej ma to miejsce w przypadku, gdy samowolna budowa stanowi część dobudowaną do obiektu budowlanego wzniesionego legalnie lub jest nadbudową kondygnacji, gdyż wówczas nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 nielegalnie wykonanej części obiektu, może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wyłączenie stosowania art. 48 P.b dotyczyć może więc przypadków rozbudowy (nadbudowy) istniejącego obiektu budowlanego w ten sposób, że nadbudowa część stanowi integralną część obiektu dotychczasowego i połączona jest z nim trwale a rozbiórka nadbudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej znacznej jego części (por. NSA w wyroku z dnia 10 marca 2017 r. II OSK 1750/13). W świetle przedstawionych argumentów zasadne jest stwierdzenie, że samodzielny charakter dokonanej przez inwestora nadbudowy nie został przez organy w żaden sposób wyjaśniony. W aktach sprawy, brak jest materiału dowodowego, który pozwoliłby na jednoznaczne zajęcie stanowiska w tej mierze. Skoro kwestia samodzielności nadbudowanej części budynku w ogóle nie była przedmiotem rozważań organów obu instancji, to w konsekwencji nie stanowiła też elementu analizy w przedmiocie wyboru właściwego trybu postępowania na podstawie przepisów cytowanej ustawy. Organy pominęły przy tym, prezentowane w orzecznictwie stanowisko - do którego odwoływał się także skarżący - że nie każdy przypadek samowoli budowlanej uzasadnia zastosowanie trybu legalizacyjnego z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W efekcie przedstawionych rozważań Sąd stwierdził, że decyzje organów nadzoru budowlanego orzekające o nakazie rozbiórki części obiektu, zostały w niniejszej sprawie podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego nakładających na organy obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dokładnego wyjaśnienia sprawy na podstawie całokształtu wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Organy obu instancji nie sprostały wymogom wynikającym z przywołanych przepisów a organ odwoławczy uchybił także wynikającej z art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Przypomnieć bowiem należy, że z istoty dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 1996r., SA/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96, opubl. "Wspólnota" 1997, nr 45, s. 26). Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012r., II OSK 2720/11, i z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, oraz z dnia 21 kwietnia 2011 r., II FSK 1852/09, dostępne: Orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ II instancji naruszył omawianą zasadę nie rozważając omawianej wcześniej kwestii samodzielności podwyższonej części obiektu oraz pomijając podniesione w tym względzie okoliczności odwołania. W kwestii zarzutów odwołania DWINB skoncentrował się zasadniczo na wykazaniu skarżącemu, że wykonane roboty nie mogą być kwalifikowane jako remont oraz na ocenie postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane. W tym miejscu zaznaczyć należy, że stanowisko DWINB w kwestii odmowy zakwalifikowania wykonanych robót jako remont było jak najbardziej prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowalnym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów innych niż użyto w stanie pierwotnym. Trafnie zatem organ ocenił, że podwyższenie ścian budynku i nowe pokrycie dachowe, skutkujące zmianą wysokości budynku nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego. Powyższa, prawidłowa konkluzja, nie uwalnia jednak tego organu od zarzutu nie rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Wobec nie zbadania wszystkich okoliczności sprawy i nie odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, uznać należy, że decyzja utrzymująca w mocy orzeczenie o nakazie rozbiórki części budynku jest przedwczesna. Obowiązkiem organu bezsprzecznie było dokładne ustalenie rodzaju i charakteru wykonanych przez inwestora robót budowlanych i przeprowadzenie postępowania we właściwym trybie legalizacyjnym określonym w przepisach ustawy - Prawo budowlane, stosownie do poczynionych ustaleń. Tylko bowiem w sytuacji jednoznacznego ustalenia, że wykonana część budynku stanowi część samodzielną i niezależną, można było uznać za zasadne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W sytuacji zaś ustalenia, że roboty budowlane związane z wykonaniem przedmiotowej części budynku nie doprowadziły do powstania samodzielnej części obiektu budowlanego, właściwym trybem legalizacji takich robót jest tryb naprawczy, uregulowany w art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Wówczas objęcie ww. robót budowlanych trybem legalizacji z art. 48 ww. ustawy byłoby bezzasadne, a postępowanie winno być przeprowadzone według reguł zawartych w art. 50 i art. 51 ustawy. Zaniechanie ustaleń faktycznych w powyższym zakresie koniecznych dla zgromadzenia pełnego materiału dowodowego a następnie jego prawidłowej oceny, stanowi zdaniem Sądu, o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uzasadnia nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ale także decyzji organu pierwszej instancji. Decyzje organów obu instancji w równym stopniu dotknięte są bowiem wskazanymi wyżej wadami prawnymi (z wyłączeniem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, który to zarzut odnosi się do organu odwoławczego) uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 u.p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Prowadząc ponownie postępowanie, organ pierwszej instancji, uwzględni uwagi wynikające z niniejszego wyroku oraz zawarte w nim oceny prawne. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 u.p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ ustali jednoznacznie jaki jest charakter robót budowlanych, wykonanych przez inwestora, przedstawi szczegółowo ich zakres - w szczególności zaś ustali, czy powstałe w wyniku tych robót części budynku mają charakter samodzielny. W zależności od tych ustaleń, organ dokona wyboru prawidłowego trybu sanacji przeprowadzonych robót budowlanych, a więc oceni, czy zachodzą przesłanki do zastosowania trybu legalizacji z art. 48 ustawy Prawo budowlane, czy też w niniejszej sprawie należy prowadzić w istocie dwa postępowania – jedno na podstawie art. 48, drugie zaś z wykorzystaniem procedury naprawczej, uregulowanej w art. 50 – 51 tej ustawy. Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie dotyczące kosztów zawarte w pkt II Sąd wydał na podstawie art. 200 u.p.p.s.a. zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł, uiszczoną przez niego tytułem wpisu od skargi.