II SA/Wr 616/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę w całości. Decyzją z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania Z. M., utrzymał w mocy decyzję z [...] (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej jako "PINB"), nakazują Z. M. – jako właścicielce budynku mieszkalnego przy ul. L. w P.- usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku, poprzez osuszenie ściany i usunięcie zagrzybienia ściany budynku, znajdującej się od strony budynku nr [...], w terminie do 31 X 2019 r. oraz usunięcie pęknięć, w terminie do 31 XII 2019 r.: na zewnętrznej ścianie frontowej przy bramie garażowej, w górnej części ściany zewnętrznej, od strony ogrodu i na ścianie działowej między pokojami, od strony ogrodu. Jak wynika z decyzji DWINB, postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. L. w P. prowadzone było z urzędu od 2010 r. w związku informacją Z.M., że w jej budynku przy ul. L. w P. pękają ściany i sufity na skutek robót budowlanych w zakresie remontu dachu prowadzonych przez A.M. - właściciela nieruchomości sąsiedniej przy ul. L.. W toku postepowania wyjaśniającego przeprowadzono kilkukrotnie oględziny (26 VI i 8 IX 2010 r., 18 VII 2012 r. oraz 24 X 2018 r.), pozyskano ekspertyzę techniczną dotyczącą budynku przy ul. L. oraz ocenę techniczną robót budowlanych dotyczących budynku przy ul. L., a także zeznania świadków. W świetle zebranego materiału dowodowego w ocenie DWINB należało zgodzić się z decyzją PINB nakładającą obowiązki celem usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. L. W ocenie organów nie budzi najmniejszych wątpliwości to, że w badanym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "PB". W świetle istnienia zawilgocenia i zagrzybienia ściany budynku od strony budynku nr [...] oraz pęknięć na zewnętrznej ścianie frontowej, w górnej części ściany zewnętrznej od strony ogrodu, na ścianie działowej między pokojami od strony ogrodu, stanu przedmiotowego budynku z pewnością nie można uznać za stan należyty o którym mowa w ww. art. 61 PB. Stan obecny budynku odbiega zatem od stanu wymaganego - stanu należytego, przez który należy uznać stan w którym stwierdzone nieprawidłowości nie powinny występować. Jednocześnie DWINB podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem. DWINB zaznaczył także, że nie w każdym przypadku organ nadzoru budowlanego stwierdzając podstawy do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 PB, zobligowany będzie do wskazania naruszonych norm rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego niekoniecznie musi być wynikiem naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, zazwyczaj jest bowiem wynikiem technicznego zużycia obiektu budowlanego, nieodpowiedniego użytkowania, braku dbałości o obiekt, czy nieprzeprowadzania okresowych obowiązkowych kontroli i napraw. Jednocześnie DWINB oświadczył, że zawarty w odwołaniu wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania rozstrzygnięty został odrębnym postanowieniem z [...] (nr [...]) odmawiającym zawieszenia postępowania. W świetle powyższego niezbędne było nałożenie na Z. M. – jako właścicielkę budynku mieszkalnego przy ul. L. - obowiązku określonego w sentencji decyzji PINB, aby usunąć nieodpowiedni stan techniczny należącego do niej budynku. Skargę na decyzję DWINB wniosła Z. M. (dalej jako "skarżąca") zarzucając naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 PB, oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 a także art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Rozwijając zarzuty skargi podkreślono, że art. 66 ust. 1 pkt 3 PB nie może stanowić podstawy nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązków związanych z doprowadzeniem użytkowanego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego bez jednoczesnego wykazania w decyzji, że stan techniczny obiektu budowlanego, wynikający z jego użytkowania, jest niezgodny z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Podstawą nałożenia obowiązku na podstawie art. 66 PB mogą być jedynie takie okoliczności, które wynikają z naruszenia przepisów dotyczących użytkowania budynków (zob. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 VII 2017 r., II SA/Wr 341/17; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 VIII 2016 r., ll SA/Sz 328/16; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 IX 2017 r., II SA/Ol 602/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 XI 2015 r., II SA/Łd 484/15, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 III 2013 r., II SA/Ol 85/13, wyrok NSA z dnia 6 X 2015 r., II OSK 264/14). Przepisy z art. 66 PB znajdą więc zastosowanie w tych okolicznościach, gdy przyczyna powstania nieprawidłowości jest związana z zaniedbaniami po stronie właściciela czy zarządcy obiektu budowlanego. Organy powinny więc ustalić w pierwszej kolejności przyczynę wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości, a po ustaleniu tej przyczyny powinny podjąć działania zmierzające do jej usunięcia. Organy nadzoru budowlanego, ustalając przyczynę stwierdzonych nieprawidłowości, powinny wykazać, że w niniejszej sprawie doszło do powstania nieprawidłowości z przyczyn leżących po stronie właścicielki budynku przy ul. L. w P., a ponadto - w razie ustalenia, że przyczyny leżą po jej stronie - że stwierdzone nieprawidłowości związane są z niewłaściwym użytkowaniem przedmiotowego budynku. Organy w niniejszym postępowaniu całkowicie pominęły te okoliczności. Na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa wskazuje – w ocenie skarżącej – fakt pominięcia ekspertyzy sporządzonej przez doc. dr inż. M. K., w szczególności w zakresie w jakim dotyczy ona przyczyn powstania stwierdzonych nieprawidłowości i wskazuje, że są one konsekwencją nieprawidłowych robót budowlanych w zakresie przylegającego dachu budynku przy ul. L. Przyczyną występowania przecieków i zawilgoceń w przedmiotowym budynku jest niepoprawne i niezgodne z pozwoleniem wykonanie remontu dachu budynku znajdującego się przy ul. L. z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych dotyczących usytuowania budynków. Ta przyczyna jest głównym powodem powstania przecieków wód opadowych, gdyż stan papowego pokrycia dachu budynku znajdującego się przy ul. L. jest prawidłowy. Skutkiem tego stanu rzeczy jest niemożność trwałego i skutecznego wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku. W ocenie skarżącej prowadzone przez organy postępowanie powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu rozstrzygnięcia sprawy legalności robót budowlanych w obrębie budynku sąsiedniego, jednak DWINB odmówił zawieszenia powołując się z niezrozumiałych przyczyn na art. 98 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 18 X 2019 r. (II SA/Wr 616/19) Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Dokonując w kontrolowanej sprawie oceny legalności zaskarżonej decyzji należało wziąć pod uwagę, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 PB. Jak wynika z art. 66 ust. 1 pkt 3 PB, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Powołany przepis stanowi instrument egzekwowania od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku utrzymywania obiektu w należytym stanie. Taki obowiązek określony został w art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 PB. Obiekt budowlany trzeba utrzymywać w "należytym stanie technicznym i estetycznym", nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 PB. Z treści art. 66 ust. 1 PB wynika, że wykonane na jego podstawie prace budowlane mają charakter naprawczy. Rodzaj nałożonych obowiązków każdorazowo zależy od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości (zob. wyrok NSA z 5 I 2011 r., II OSK 1980/09, publ. CBOSA). Zakres przedmiotowy kompetencji nadzorczej z art. 66 ust. 1 PB musi być zatem określany przy uwzględnieniu prawnych obowiązków właściciela (zarządcy) obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie może bowiem ingerować w uprawnienia właścicielskie w stopniu wykraczającym poza zakreślony przez ustawodawcę standard oczekiwań względem użytkowanego obiektu budowlanego. Jest niewątpliwe, że budynek powinien być utrzymany we "właściwym stanie technicznym" (art. 5 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 PB). Nakazy określone w decyzji z art. 66 ust. 1 PB mają bowiem charakter naprawczy, a więc remontowy (restytucyjny). Służą przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego. Nie mogą zaś prowadzić do przebudowy, rozbudowy czy nadbudowy obiektu. W tym wyraża się dyspozycja omawianego przepisu uprawniająca organ nadzoru do wydania decyzji nakazującej "usunięcie nieprawidłowości". Chodzi tu więc o prace o charakterze remontowym w rozumieniu art. 3 pkt 8 PB, mającym na celu odtworzenie stanu pierwotnego, z dopuszczalnością stosowania innych wyrobów budowlanych od użytych pierwotnie. Naturalnie określenie w decyzji konkretnych obowiązków naprawczych nastąpić musi w rezultacie przeprowadzenia wyczerpujących ustaleń na okoliczność stanu technicznego danego obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja spełnia określone wyżej wymagania. Przede wszystkim prawidłowe są ustalenia organów obu instancji odnoszące się do konkretnych nieprawidłowości stanu technicznego budynku należącego do skarżącej. Zagrzybienie ściany od strony budynku sąsiedniego oraz pęknięcia ścian od strony wewnętrznej jak i zewnętrznej zostało jednoznacznie stwierdzone w ekspertyzie stanu technicznego z XII 2016 r. i potwierdzone w toku ostatnich oględzin przeprowadzonych przez PINB dnia 24 X 2018 r. (akta PINB, k. 28a i 68). Niezasadnie zarzuca więc skarżąca, że organy pominęły dowód z powołanej ekspertyzy. Zresztą wskazanych przez organ nieprawidłowości stanu technicznego budynku skarżąca nie kwestionuje. Skarżąca sama przecież z tego powodu zwróciła do organów nadzoru budowlanego o interwencję (akta PINB, k. 1, 20). Sformułowane w decyzji PINB nakazy są zatem adekwatne do ustalonego stanu faktycznego i służą usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego budynku. Zasadniczą przyczyną kwestionowania decyzji jest natomiast zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 PB oparty na tezie, jakoby organy nadzoru budowlanego nie mogły nałożyć na właściciela budynku nakazu doprowadzenia budynku do należytego stanu technicznego, jeśli zły stan techniczny jest konsekwencją działań osoby trzeciej. Z tak postawioną tezą nie można się zgodzić i to niezależnie od faktu, że sporządzona w równolegle prowadzonym postępowaniu ocena techniczna robót budowlanych przeprowadzonych w budynku sąsiednim wykluczyła negatywny wpływ tych robót na budynek skarżącej (akta PINB, k.59). Najistotniejsze bowiem jest, że w świetle art. 61 pkt 1 PB, obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na "właścicielu" lub "zarządcy" obiektu budowlanego. Oznacza to, że egzekwowaną przed organami nadzoru budowlanego publicznoprawną odpowiedzialność za stan techniczny budynku ponosi niezmiennie właściciel lub zarządca budynku bez względu na to, kto spowodował pogorszenie stanu technicznego obiektu. Jak trafnie zaznaczyły w swoich decyzjach organy, ewentualne przyczynienie się osoby trzeciej do powstania złego stanu technicznego budynku może stanowić podstawę do dochodzenia przez właściciela roszczeń odszkodowawczych. Nie może natomiast zwalniać właściciela z odpowiedzialności administracyjnoprawnej za stan techniczny budynku. Nie może również stanowić podstawy do nałożenia przez organy nadzoru nakazów z art. 66 ust. 1 PB na osobę trzecią, niebędącą właścicielem lub zarządcą obiektu. Nie ma również podstaw do wyrażania oczekiwań, by organy nadzoru budowlanego przeprowadzały ustalenia na okoliczność przyczyn wystąpienia nieprawidłowości stanu technicznego budynku. Celem art. 66 ust. 1 PB jest bowiem nakazanie właścicielowi (zarządcy) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, o ile takie nieprawidłowości wystąpiły. Wykonanie nakazu ma zaś nastąpić przy uwzględnieniu wymagań wiedzy technicznej i zgodnie ze sztuką budowlaną. Od woli właściciela obiektu budowlanego zależy, jakie konkretnie rozwiązania zastosuje i czy będą one eliminować również przyczynę powstania nieprawidłowości, czy też tylko jej skutki. Przepis art. 66 ust. 1 PB nie upoważnia organów do narzucania konkretnych sposobów i technologii, koniecznych do doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 PB organ administracji nie bada przyczyn, z powodu których zachodzi jakakolwiek z sytuacji opisanych w tym unormowaniu, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając stan opisany w którymkolwiek z punktów art. 66 ust. 1 PB organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku, a roboty budowlane objęte nakazem z art. 66 ust. 1 PB nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (zob. np. wyroki NSA: z 8 II 2018 r., II OSK1639/17; z 20 V 2016 r., II OSK 2238/14; z 26 IX 2008 r., II OSK 1102/07; z 16 XI 2000 r., IV SA 1393/98 – pub. CBOSA). Sąd nie podzielił także zarzutu skargi powołującego się na każdorazową konieczność powiązania stwierdzonej przez organ nadzoru budowalnego nieprawidłowości z naruszeniem konkretnych przepisów techniczno-budowlanych. Użyte w art. 66 ust. 1 pkt 3 PB pojęcie "nieodpowiedniego stanu technicznego" interpretowane musi być z uwzględnieniem art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 2 PB, a więc z uwzględnieniem ciążącego na właścicielu (zarządcy) obiektu budowlanego obowiązku utrzymania obiektu w "należytym" stanie technicznym. Jest to pojęcie ustawowe i niedookreślone, zaś przy jego interpretacji nie można abstrahować od charakterystyki i cech konkretnego obiektu w chwili jego wykonania oraz związanych z tym standardów. Organ, podejmując decyzję o usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 PB, powinien uwzględniać indywidualne cechy konkretnego obiektu (wyrok NSA z 27 II 2007 r., II OSK 355/06, publ. CBOSA). Realizując uprawnienie nadzorcze z art. 66 ust. 1 pkt 3 PB, organ nadzoru powinien każdorazowo przyjąć standard wymagań adekwatny do wieku budynku i rozwiązań technicznych zastosowanych w nim pierwotnie, mając na uwadze wyłącznie naprawczy, a więc remontowy, charakter nakładanych na właściciela obowiązków. Stąd też w sprawach prowadzonych na podstawie art. 66 ust. 1 PB nie zawsze można stosować wprost standardy określone w aktualnym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.). Zakres zastosowania przepisów powołanego rozporządzenia został wyraźnie określony w § 2 (projektowanie, budowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania) i z całą pewnością nie może obejmować on przypadków oceny stanu technicznego budynków powstałych na długo przed wejściem w życie powołanego rozporządzenia, jak to ma miejsce w przypadku budynku stanowiącego wlasność skarżącej. Sytuacje zaś, w których prawodawca przewidział możliwość stosowania aktualnych norm techniczno-budowlanych do budynków powstałych w przeszłości, zostały wyraźnie unormowane, jak ma to miejsce w przypadku norm dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (zob. § 207 ust. 2 rozporządzenia). Nietrafny jest więc zarzut skargi sugerujący, że w świetle art. 66 ust. 1 pkt 3 PB konieczne jest w każdym przypadku wykazanie przez organ nadzoru, które warunki techniczno-budowlane zostały naruszone. Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że nie w każdym przypadku organ nadzoru budowlanego stwierdzając podstawy do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 PB zobligowany będzie do wskazania naruszonych norm rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zob. wyrok NSA z 29 I 2016 r., II OSK 1123/14 – publ. CBOSA). Zresztą, gdyby koniecznie szukać odniesienia stwierdzonych w kontrolowanej sprawie przez organy nadzoru budowlanego nieprawidłowości do aktualnych warunków techniczno-budowlanych, to oczywiście jest to możliwe. Regulacje dotyczące ochrony budynku przez zawilgoceniem i korozją biologiczną określone zostały w dziale VIII rozdziale 4 powołanego rozporządzenia. Wskazują jednoznacznie, że budynek powinien być zaprojektowany i wykonany z takich materiałów i wyrobów oraz w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów, w szczególności w wyniku występowania wilgoci w elementach budowlanych lub na ich powierzchniach (§ 309 pkt 6). Rozwiązania materiałowo-konstrukcyjne zewnętrznych przegród budynku, warunki cieplno-wilgotnościowe, a także intensywność wymiany powietrza w pomieszczeniach, powinny uniemożliwiać powstanie zagrzybienia (§ 322 ust. 1). Także wymagania w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji zostały jednoznacznie określone w dziale V rozporządzenia. Wykluczają one możliwość traktowania spękań w ścianach jako należytego stanu technicznego. W szczególności w konstrukcji budynku nie mogą wystąpić lokalne uszkodzenia, w tym również rysy, które mogą ujemnie wpływać na przydatność użytkową, trwałość i wygląd konstrukcji, jej części, a także przyległych do niej niekonstrukcyjnych części budynku (§ 204 ust. 3 pkt 1). Zasadnie natomiast podnosi skarżąca, że DWINB wadliwie rozpoznał zamieszczony w odwołaniu wniosek o zawieszenie postępowania. Skarżąca wnosiła o zawieszenie postępowania powołując się na zagadnienie wstępne z art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postaci toczącego się równolegle postępowania w przedmiocie legalności robót budowlanych dotyczących budynku sąsiedniego. Błędnie zatem DWINB uzasadniając odmowę zawieszenia oparł się na treści art. 98 § 1 kpa, regulującego zawieszenie postępowania na wniosek strony, która zainicjowała postępowanie. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy rozpatrywanej w postępowaniu administracyjnym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji DWINB wynika bowiem jednoznacznie, że w ocenie DWINB treść obowiązków nałożonych na skarżącą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 PB nie zależy od wyniku postępowania w sprawie legalności robót dotyczących nieruchomości sąsiedniej. W konsekwencji również w świetle art. 97 § 1 pkt 4 kpa wniosek o zawieszenie nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy zaznaczyć, że w przypadku ustalenia przez organy nadzoru, że roboty budowlane w obrębie nieruchomości sąsiedniej zostały zrealizowane w sposób sprzeczny z prawem, organy nadzoru nałożą stosowne obowiązki na właściciela tej nieruchomości. To właśnie w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych w obrębie nieruchomości sąsiedniej znaczenie może mieć ta część ekspertyzy stanu technicznego z XII 2016 r., która sugeruje nieprawidłowość robót budowlanych, czy też zeznania świadków na okoliczność istnienia w przeszłości odstępu pomiędzy budynkiem skarżącej a budynkiem sąsiednim. Nie są to natomiast okoliczności, które przesądzić mogłyby o treści nakazów nałożonych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 PB. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).