II SA/Wr 636/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Olga Białek, sędzia WSA Władysław Kulon, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oddala skargę w całości. Decyzją z dnia 26.04.2016 r. Prezydent W. na podstawie art. 200 u.g.n. i § 4 ust. 1-4 rozporządzenia RM z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe PKP prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność komunalną. Jak ustalił ten organ, nieruchomość na podstawie decyzji Wojewody z dnia 4.11.2008 r. stała się z dniem 27.05.1990 r. własnością gminy. Decyzja jest prawomocna (wyrok I OSK 1473/09). Na podstawie dowodu z oględzin nieruchomości ustalił, że na jej terenie znajdują się ogródki działkowe, teren zielony, nośnik reklamowy i ogrodzenie. W archiwum w aktach DOKP we W. z lat 1945-1999 nie odnaleziono dokumentów dotyczących tej nieruchomości, w szczególności dowodzących posiadania przez PKP tytułu prawnego. Według wnioskodawcy ogrodzenie istniało przed dniem 5.12.1990 r., zaś nośnik to środek obcy wybudowany w 2005 r. Według danych z ewidencji gruntów nieruchomość pozostaje we władaniu PKP, jednak nie odnaleziono dokumentu stanowiącego podstawę tego wpisu. Przy założeniu operatu ewidencji gruntów w 1962 r. teren obecnej nieruchomości wchodził w skład działek we władaniu PKP oraz DZBM. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ ten wskazał, że wnioskodawca starał się wykazać przysługiwanie mu prawa zarządu nieruchomością, co stanowi przesłankę prawną uwłaszczenia, w oparciu o decyzję z dnia 26 lipca 1988 r. zobowiązującą DOKP do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu. W decyzji tej jako podstawę do opłaty wskazano dane z ewidencji gruntów. Tymczasem podstawę taką powinna stanowić decyzja przekazująca nieruchomość w użytkowanie bądź zarząd, której nie było. Przysługiwanie PKP zarządu nie zostało wykazane również w nin. postępowaniu (patrz wyroki II SA/Kr 560/13 i I OSK 651/11). W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 76 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie u.g.n. (Dz.U. Nr 79, poz. 464), art. 4 i art. 47 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), § 4 pkt 6 rozporządzenia RM z dnia 10 lutego 1998 r., art. 8 w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i rozporz. RM z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu zarządu, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 341 k.c. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja opłatowa stanowi dowód zarządu, będącego przesłanką uwłaszczenia (§ 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10.02.1998 r.). Stanowi ona dokument urzędowy (por. wyrok I OSK 341/07 i 389/07). Przepisy prawne nie wymagały zawarcia w tej decyzji podstawy zarządu w postaci decyzji o oddaniu w zarząd. Stanowisko prawne skarżącego potwierdzają tezy wyroków II SA/Wr 639/10 i I OSK 1204/11. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ zauważył, że przesłanką komunalizacji mienia państwowego było posiadanie do tego mienia określonego tytułu prawnego (wyroki I OSK 1295/05, 583/05) o czym świadczy m.in. brak jego oddania w zarząd (art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, wyrok I OSK 1941/11). Komunalizacja następowała z dniem 27 maja 1990 r. (wyrok I OSK 1473/09). Istnienie zarządu nie wynikało z ustawy o PKP (Dz.U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138), lecz z aktów wymienionych w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami (decyzja o oddaniu w zarząd, umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa nabycia nieruchomości). Istnienia zarządu nie można domniemywać (wyroki I SA 1989/97, 2240/98, I OSK 1296/05, 45/12, 1370/12). O braku zarządu PKP wobec nieruchomości stanowi więc ponadto stwierdzenie jej komunalizacji (wyrok TK K 30/03, wyroki I OSK 1003/10 i 2469/13). Wnioskodawca nie wykazał, aby przysługiwało mu prawo zarządu. Ustalenie odmienne naruszałoby zasadę trwałości decyzji, podważając poprawność decyzji komunalizacyjnej, której przesłanką było nieistnienie zarządu. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty odwołania, podkreślając że organ nie odniósł się do nich w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzucił ponadto naruszenie art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez wyrażenie poglądu, jakoby komunalizacja mienia wyłączała uwłaszczenie. W konsekwencji organ naruszył art. 15, art. 77 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu twierdził, że komunalizacja przesądza jedynie o właściwości organu do stwierdzenia uwłaszczenia, ale tego stwierdzenia nie wyklucza (patrz wyroki I SA 1946/94, I OSK 1442/08, I SA/Wa 566/07). Według skarżącego istnienie zarządu nie stanowiło przeszkody dla komunalizacji, gdyż mienie nie należało do zarządcy (wyrok I OSK 1442/07). Skarżący szeroko omówił znaczenie decyzji opłatowej, jako dowodzącej istnienia prawa zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że nieruchomość nie mogła jednocześnie należeć do rad narodowych i toap oraz być w zarządzie PKP. Wyłączone były spod komunalizacji składniki mienia należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym (wyroki I OSK 1003/10, 204/13). Zarzuty podniesione w odwołaniu nie wymagały rozpatrzenia, skoro zmierzały do podważenia prawomocnej decyzji komunalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Trudno odmówić skarżącemu uporu i konsekwencji w przekonywaniu do trafności własnego stanowiska prawnego, wielokrotnie już uznanego za nietrafne w orzecznictwie sądu odwoławczego (patrz wyrok I OSK 909/10). Początkowe starania skarżącego o uzyskanie prawa do przedmiotowej nieruchomości opisuje wyrok I OSK 1473/09. Wskazano w nim, że skarżący nie posiadał tytułu prawnego do tej nieruchomości, co organy (Wojewoda i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa) uznały za przesłankę jej komunalizacji. Pogląd ten poparł sąd pierwszej instancji. Sąd odwoławczy zaś potwierdził, że skoro skarżący nie wykazał się tytułem prawnym do nieruchomości, to podlegała ona komunalizacji. Według NSA grunt nie oddany do dnia 27 maja 1989 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu nie należał do tego przedsiębiorstwa, lecz do rady narodowej i toap (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Dz.U. Nr 32, poz. 191 oraz art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Sąd w pełni podziela tezy prawne zawarte w wyrokach sądu odwoławczego, że przedsiębiorstwo powinno wykazać się konkretnym aktem administracyjnym potwierdzającym sprawowanie zarządu (art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.), przy czym nie można domniemywać istnienia decyzji o ustanowieniu zarządu w oparciu o decyzję w przedmiocie opłaty (wyrok I OSK 2469/13 z powołaniem wyroków TK sygn. U 6/99 i U 10/00, uchwały 7 s. SN III CZP 81/93/). Decyzja opłatowa może uzasadniać ustalenie prawa przedsiębiorstwa do nieruchomości wówczas jedynie, gdy została wydana z wyraźnym nawiązaniem do decyzji o ustanowieniu prawa, zaś ta ostatnia decyzja zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z kolei w wyroku I OSK 592/13 wyrażono trafny pogląd, że o przynależności mienia do toap po myśli art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. świadczy w szczególności brak oddania gruntu w zarząd. W wyroku tym powołano pogląd TK wyrażony w wyroku sygn. K 30/03, że jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby o tym, że nieruchomość nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Trybunał podkreślił, że PKP nie może wywodzić uprawnień do nieruchomości z art. 34 i art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PP PKP, które nie dotyczą mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Stanowisko prawne orzecznictwa wspierają wypowiedzi komentatorów (A. Błaszczak przy art. 200 u.g.n. tezy 10 i 18 na temat braku kolizji uwłaszczenia i komunalizacji oraz znaczenia decyzji opłatowej, E. Klat-Górska teza 2 przy art. 200 u.g.n., patrz ponadto wyroki I OSK 745/09, I OSK 602/11, I OSK 668/11, I OSK 1941/11). W ocenie Sądu trafne były ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, którego argumentacja wywodziła się z analizy stanu faktycznego sprawy, jak też prawidłowy był wywód prawny organu zawarty w zaskarżonej decyzji. W decyzji tej istotnie zabrakło szczegółowego odniesienia się do licznych zarzutów skarżącego, co tłumaczył organ istnieniem zasadniczych przeszkód prawnych do uwłaszczenia skarżącego. Nikt nie przeczył prawdziwości decyzji opłatowej, trafnie natomiast przyjęto, że nie wynika z niej przysługiwanie skarżącemu prawa zarządu. Z faktu posiadania nieruchomości nie wynika to również. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ referował orzecznictwo NSA, którego prawidłowości skarżący nie kwestionował. Wady procesowe zaskarżonej decyzji nie mogły więc mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.