II SA/Wr 705/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Dawid Grabowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi I. S.-B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych jednostkowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca wniosła do właściwego organu o udostępnienie jej numeru pesel, adresu zamieszkania i zameldowania osób wskazanych z imienia i nazwiska. Jak podała, zamierza dochodzić na drodze sądowej należności od tych osób. Z jedną z tych osób zawarła umowę o usługi i zapłaciła w całości wynagrodzenie na wskazany w umowie rachunek bankowy drugiej z tych osób (żony zleceniobiorcy). Usługa nie została wykonana. Bezskuteczne pozostały wezwania do zwrotu wynagrodzenia kierowane na podany w umowie adres przedsiębiorcy oraz wystosowane telefonicznie i drogą mailową. Przedsiębiorca opuścił adres siedziby oraz wyrejestrował działalność gospodarczą. Do wniosku dołączyła umowę o usługi, przelew zapłaty, odpisy SMS-u i maila oraz przedsądowe wezwanie do zapłaty na adres biura, zwrócone przez pocztę, a ponadto wypis z CEIDG z informacją o podjęciu i wykreśleniu działalności gospodarczej. Po uzyskaniu pouczenia od burmistrza, skarżąca podtrzymała wniosek o podanie danych zleceniobiorcy, zaś posiadanie interesu prawnego wywodziła z dotychczasowych okoliczności, podkreślając istnienie konkretnych danych na temat prowadzonej przez niego działalności gospodarczej (adresy biur, numery NIP i Regon, nr zaświadczenia MSW). Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. burmistrz odmówił udostępnienia danych. W uzasadnieniu omówił przepisy art. 46, art. 47 i art. 50 ustawy o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r., poz. 657). W ocenie tego organu skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego. Pogląd ten wywodził organ z przytoczonej literatury prawniczej i orzecznictwa sądowego (wyroki II OSK 85/08, 286/16, III SA/Kr 840/16). Dopiero wniesienie pozwu i wezwanie sądu do podania aktualnego adresu pozwanego może wywołać powstanie interesu prawnego skarżącej. Informacja o numerze PESEL nie jest jej potrzebna, gdyż dane te ustala sąd z urzędu. Do odwołania skarżąca dołączyła odpis pozwu przeciwko usługobiorcy z prezentatą biura podawczego. W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy i nadal twierdziła, że poszukiwanie adresu dłużnika oznacza posiadanie przez nią interesu w uzyskaniu tej informacji. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według organu treść wniosku uzasadniała rozważenie przesłanek udzielenia informacji ustanowionych w art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie zaś ponadto pkt 3 tego przepisu. Skarżąca powinna więc wykazać posiadanie interesu prawnego w uzyskaniu informacji. Organ powinien więc odnieść się do art. 28 k.p.a. i dokonać wykładni pojęcia interesu prawnego. W tym zakresie organ przytoczył poglądy prawne wyrażone w wyrokach IV SA 1132/00, III SA/Łd 26/13 i III SA/Kr 840/16. Wynika z nich, że skarżąca powinna wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem a czynnością organu. Skarżąca tego nie wykazała. Sam zamiar wniesienia pozwu nie oznacza realnego istnienia interesu, podobnie jak jego wniesienie, jednak bez dokonanego następnie przez sąd wezwania do uzupełnienia pozwu o adres pozwanego (wyrok II OSK 417/11). Organ podkreślił ponadto, że rejestr, do którego zwróciła się skarżąca nie gromadzi informacji o działalności gospodarczej wskazanej osoby i organ nie ma uprawnień do poszukiwania informacji w innych zbiorach danych. Nie ma również pewności, czy osoba wskazana jako żona, na pewno jest żoną osoby, której adresu poszukuje. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca podtrzymała dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. Wywodziła interes prawny z art. 471 k.c. i przytoczyła tezę wyroku III SA/Kr 1492/16. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 1 stosowanej w nin. sprawie ustawy o ewidencji ludności dane z rejestru PESEL mogą być udostępnione osobom, które wykażą w tym interes prawny. Interes prawny to jedno z pojęć nieostrych, tzw. zwrotów niedookreślonych (nazywanych w pewnym zakresie klauzulami generalnymi), którymi nasycony jest system prawny w celu zapewnienia elastyczności w jego stosowaniu. Organ stosujący prawo z elementym nie do końca określonym uzyskuje pewien margines swobody przy dokonywaniu oceny, czy w konkretnym stanie faktycznym ten element stosowanej normy zaistniał. Pozwala to na wydanie w danej sprawie rozstrzygnięcia zgodnego z poczuciem sprawiedliwości lub słuszności, zgodnego zatem z systemem wartości. Jak zwykle w praktyce zachodzić mogą przypadki, w których dany podmiot na pewno nie ma interesu prawnego lub na pewno go posiada, co nie wywołuje trudności w rozstrzyganiu spraw, a przez to zainteresowania stron, organów, nauki i sądów. Zwroty niedookreślone nabierają różnych znaczeń w stanach granicznych, gdzie konieczność ale i swoboda ocen są szczególnie istotne, zaś wybory trudne i kontrowersyjne. Z natury rzeczy zaprzeczeniem znaczenia takich pojęć będą próby ich uściślenia w danej klasie podobnych stanów faktycznych, skoro znaczenie to ma powstać po rozważeniu okoliczności konkretnej sprawy. Jednak nauka i orzecznictwo dokonują oczywiście takich uściśleń czy zacieśnień znaczenia danego pojęcia nieostrego dla pewnych typów stanów faktycznych, niekiedy wskutek dążenia autora tezy prawnej do nadania jej ogólniejszego znaczenia. Niekiedy sami stosujący prawo uogólniają daną tezę ułożoną w danym stanie faktycznym jednostkowej sprawy i przenoszą jej stosowanie do stanu sprawy przez siebie rozstrzyganej. Dla niektórych stosujących prawo metodą orzekania jest poszukiwanie rozstrzygnięcia w danej sprawie w zbiorze rozstrzygnięć już uprzednio wydanych przez inne organy lub sądy. Nieszczęściem jest wtedy nieodnalezienie potrzebnej tezy, co zmusza do samodzielnego poszukiwania rozstrzygnięcia. Pewien kłopot sprawia przy tym, że publikowane są rozbieżne rozstrzygnięcia i tezy prawne dla takich samych stanów faktycznych, co znowu przymusza do samodzielnego dokonania wyboru. Oczywiście te ogólne dylematy towarzyszą również stosowaniu art. 46 ustawy o ewidencji. Błędem jednak jest upatrywanie punktu wyjścia w wykładni art. 28 k.p.a. Jest to przepis z zakresu ogólnego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawach indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.) i w rzeczywistości, wbrew uniwersalnej funkcji przepisu kodeksowego, nie znajduje zastosowania powszechnego. Znane są liczne przepisy ustawowe wykluczające stosowanie art. 28 k.p.a. lub modyfikujące jego znaczenie, w tym przez określanie co jest interesem prawnym w danej sprawie, zresztą jak wiadomo art. 28 k.p.a. nie ma samodzielnego znaczenia w oderwaniu od ustawy prawnomaterialnej mającej ten przepis dopełniać. Z racji umiejscowienia art. 28 k.p.a., przy jego wykładni z reguły nadaje się mu znaczenie dostosowane do funkcji w typowych sprawach rozstrzyganych przez wydanie decyzji. Przy dokonywaniu takich czynności jak wydawanie zaświadczeń lub udzielanie informacji również ustawy posługują się pojęciem interesu prawnego przy określaniu osób legitymowanych, jednak wówczas formuły wypracowane przy omawianiu procesowego znaczenia art. 28 k.p.a. okazują się nieodpowiednie, zbyt wąskie (przykładowo w sprawach udostępniania danych osobowych z ewidencji gruntów, patrz pomocniczo wywody prawne w wyrokach III SA/Kr 572/16, II SA/Po 8/16, I OSK 802/13, III SA/Lu 1147/14, II SA/Op 106/15, II SA/Wr 179/17 i 198/17 – oczywiście orzecznictwo jest niejednolite i wyraziciel każdego poglądu prawnego w ramach konkretnej ustawy i danego stanu faktycznego, znajdzie odpowiadające mu tezy prawne dla poparcia własnego poglądu). Należy odnieść się do poglądu prawnego organu, że sprawę skarżącej rozstrzygnął już dawno NSA wydając wyrok II OSK 417/11. Może to budzić wątpliwości. Wyrok wydany był na tle art. 44h ust. 2 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z 1974 r., czyli gdy wniosek opierał się na interesie faktycznym, chociaż rozważano również przesłankę interesu prawnego. W sprawie tej sąd odwoławczy miał wiele krytycznych uwag wobec skargi kasacyjnej, co uzasadniało jej nieuwzględnienie. Wyraził w końcu aprobatę dla wywodu prawnego sądu pierwszej instancji i również stwierdził, że sam zamiar wytoczenia powództwa nie wystarcza, gdyż interes wówczas realnie jeszcze nie istnieje (wyroki IV SA 1132/00 i I OSK 1214/10). Interes prawny przydaje powodowi dopiero wezwanie sądu do podania adresu pozwanego (wyrok II OSK 262/10). A zatem źródła poglądu należy szukać w wyroku II OSK 262/10. Jest to wyrok interesujący dla oceny argumentacji organu, oceny krytycznej, więc nie został przez organ powołany. W sprawie tej decyzja odmowna uzasadniona była niemożnością odszukania właściwej osoby, o podanym imieniu i nazwisku, gdyż osób takich było kilka. Organ zaś nie miał powinności poszukiwania takiej osoby w oparciu o informację, że jest to radca prawny, lecz wnioskodawca powinien uzupełnić informacje o dane z rejestru, a nie dotyczące okoliczności zewnętrznych. Sąd odwoławczy zajął odmienne stanowisko. Poszukiwana osoba została bowiem wystarczająco doprecyzowana przez wskazanie, że jest to radca prawny. Wnioskodawca powinien więc wskazać inne dane widniejące w rejestrze, ale ponadto mogą to być informacje nierejestrowane, ale dostatecznie wyodrębniające poszukiwaną osobę (w nin. sprawie przykładowo osoba wykonująca konkretny zawód wymagający kontroli MSW i zarejestrowany konkretnie w innych bazach danych, jak podatkowych czy działalności gospodarczej). W omawianej sprawie wnioskodawca już uprzednio wytoczył powództwo i sąd powszechny zobowiązał go do podania adresu. Wymagało więc oceny sądu odwoławczego, czy taki wnioskodawca ma interes prawny i NSA wyraził ocenę korzystną dla strony. Sąd nie zajmował się w sprawie II OSK 262/10 zagadnieniem, czy wierzyciel przed wytoczeniem powództwa ma interes prawny. Wyrażonej tezy prawnej nie należy czytać "Jedynie ten, który wytoczył powództwo i otrzymał wezwanie", gdyż jest to nadinterpretacja. Jak podano na wstępie omawiania wyroków odwoławczych, poglądy prawne w nich wyrażone są więc niespójne, bowiem tylko w wyroku II OSK 417/11 rozważano sytuację wierzyciela sprzed wytoczenia powództwa o wierzytelność. Jednak pogląd tam wyrażony wynikał właśnie z nadinterpretacji tezy wyroku II OSK 262/10. Rozumowanie sędziego było łatwe do odtworzenia - znalazłem tezę, że wierzyciel po wytoczeniu powództwa ma interes prawny, w mojej sprawie nie wytoczył, więc nie ma interesu i sprawę mam załatwioną. Poza tym wadliwa skarga kasacyjna nadaje się do oddalenia niezależnie od oceny prawnej wyroku pierwszej instancji, więc właściwie bez potrzeby procesowej i na marginesie mogę dodać, że wyrok był trafny. Powyższy wywód nie jest krytyką wskazanych wyroków NSA, lecz argumentacji organu błędnie powołującej tezy prawne tych wyroków. Teza wyroku II OSK 417/11 niewątpliwie wynikała przy tym z zacieśniającej wykładni art. 28 k.p.a., jak przy stosowaniu do rozstrzygania o wniosku strony wyłącznie formy decyzji. Oczywiście nawet wątpliwa teza prawna powinna być stosowana przez sądy, jeżeli jest utrwalona i ujednolicona, czyli nabrała mocy normy prawnej. Jednak w omawianej kwestii prawnej tak nie jest. Wąskiego rozumienia interesu prawnego, ograniczonego do procedury ściśle decyzyjnej, przy stosowaniu art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy nie zaleca teza wyroku II OSK 286/16. W wyroku tym nie przyznano stronie interesu prawnego, bowiem nie miała ona roszczenia materialnoprawnego. Sam jedynie zamiar zainicjowania postępowania sądowego przez zgłoszenie roszczenia wyłącznie procesowego, nie był wystarczający. Wyrok ten potwierdza więc pogląd o odmiennym, szerszym pojęciu interesu prawnego w nin. sprawie, ale jej nie "rozstrzyga", bowiem skarżąca niewątpliwie ma roszczenie materialnoprawne. Byłoby z kolei nadinterpretacją tego wyroku twierdzenie, że wynika z niego posiadanie interesu prawnego przez taką stronę. Uogólniona teza prawna wyrażona została w wyroku II OSK 95/08 – "o interesie prawnym skarżącego mogłyby świadczyć takie okoliczności, w których sytuacja prawna skarżącego byłaby zależna od danej osoby ... a więc, gdyby skarżący nie mógł zrealizować swych uprawnień ... bez udziału osoby, której dane adresowe służyłyby jej odnalezieniu". Zbyt ogólne, abstrakcyjne tezy prawne układane na tle konkretnego stanu faktycznego, nie pozwalają oczywiście na konkretyzację interesu prawnego w innej sprawie, ale mogą być pomocne jako nadające kierunek rozważaniom. Z pewnością powołać można liczne inne tezy prawne, mniej lub bardziej uogólnione, na tle podobnych stanów faktycznych. Jak zaznaczono, Sąd rozstrzyga sprawę skarżącej, jeszcze nierozstrzygniętą, w oparciu o własne oceny. Wskazać jeszcze można wypowiedzi komentatorów. W komentarzu M. Dobek-Rak podkreślono jako zasadę nieudostępnianie danych z ewidencji ludności chyba, że zaistnieją przesłanki ustawowe legalnego przetwarzania danych. Przykładowo warunek zostaje spełniony, gdy wnioskodawca doprecyzuje roszczenie cywilnoprawne i uwiarygodni jego istnienie podanymi okolicznościami faktycznymi, co zapewnia realność uprawnienia do sądu. Autorka wymienia konkretne stany faktyczne, w których istnienie wierzytelności pozwala na wykazanie interesu prawnego, nawet jeszcze przed wytoczeniem powództwa, powołując odpowiednie orzecznictwo sądowe. Sprzecznie z własnym wywodem i treścią powołanego wyroku NSA autorka twierdzi jednocześnie, że interesu prawnego nie daje sam zamiar wytoczenia powództwa. Z kolei w komentarzu P. Zaborniaka wskazano, że "wnioskujący powinien swe żądanie powiązać z takim przepisem prawa, którego obowiązywanie uzasadnia udostępnienie danych osobowych", jako przykład podano istnienie wierzytelności, potrzebę dochodzenia praw nad sądem. Komentator uściślił, że od wnioskodawcy wymaga się przedstawienia okoliczności, a nie konkretnego przepisu (wyrok II OSK 180/10). Chodzi więc o sytuację, w której nabycie uprawnienia jest uzależnione od uzyskania adresu danej osoby. Jak wynika z powyższego, dla organu istotne było zróżnicowanie sytuacji wierzyciela w okresie przed wytoczeniem powództwa lub wezwaniem powoda przez sąd powszechny oraz po takim wezwaniu. W ocenie Sądu jest to różnica czysto formalna i nie dotycząca oceny realności posiadanego interesu. Należało raczej koncentrować uwagę na przytoczeniach strony, czy rzeczywiście stanowią uprawdopodobnienie istnienia konkretnego roszczenia cywilnoprawnego możliwego do dochodzenia na drodze sądowej. W omówionym skrótowo orzecznictwie sądowym i wypowiedziach komentarzowych nie można oczywiście znaleźć argumentów potwierdzających lub wykluczających istnienie interesu prawnego skarżącej. Organy nie podjęły chociażby próby uzyskania adresu wskazanej osoby w oparciu o podane przez skarżącą dane. Jak już wskazano, nie musiały to być dane ograniczone do rejestrowanych przez organ. Dane adresowe posiada administracja publiczna w kilku wskazanych przez skarżącą rejestrach i niewątpliwie organ ewidencji ludności powinien uzyskać z nich informacje uściślające osobę, o uzyskaniu adresu której skarżąca zabiega. Skarżąca udokumentowała posiadanie konkretnej wierzytelności w stosunku do tej osoby, a nawet wniesienia pozwu do sądu powszechnego, zatem w ocenie Sądu wykazała przysługujący jej interes prawny w udostępnieniu jej adresu. Trafnie wskazał organ, że żądanych dodatkowo informacji skarżąca nie potrzebuje. Niewątpliwie dokonanie przez organ wykładni tak pojemnego pojęcia jak interes prawny jest utrudnione. Jego użycie w ustawie, bez doprecyzowania przykładów, czy przejawów jego zaistnienia, stanowi jednak wskazówkę aby oceny dokonywać w realiach konkretnej sprawy, w sposób nieskrępowany formułkami wyczytanymi w tezach prawnych. Być może pojawi się wreszcie wyraźna teza i idąca za nią praktyka orzecznicza, że wierzyciel posiada interes prawny, bowiem zrealizowanie wierzytelności bez posiadania adresu dłużnika może być utrudnione (o ile nawet uzyskanie tytułu egzekucyjnego w danych okolicznościach byłoby możliwe np. przez zasądzenie kuratora). Sąd wyraził już swoje przeświadczenie w tej materii i starał się je uzasadnić. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., bowiem wskazane naruszenie stosowanego przepisu niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, a ponadto art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.