II SAB/Wr 118/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. na bezczynność Rady Gminy Żukowice w przedmiocie rozpatrzenia pisma w sprawie zmiany miejscowego planu przestrzennego dla Gminy Żukowice postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 21 lutego 2023 r. Stowarzyszenie S. z siedzibą w G. (dalej: strona skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Rady Gminy Żukowice (dalej: organ) w przedmiocie rozpatrzenia pisma w sprawie zmiany miejscowego planu przestrzennego dla Gminy Żukowice. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując na niedopuszczalność zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej jako: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 813, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Rady Gminy Żukowice w przedmiocie rozpatrzenia pisma z dnia 2 listopada 2022 r. w sprawie zmiany miejscowego planu przestrzennego dla Gminy Żukowice. Wskazane pismo zostało zakwalifikowane przez organ jako petycja. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 870 ze zm.), dalej jako: "u.p.", "ustawa o petycjach", o tym, czy pismo jest petycją, decyduje treść żądania, a nie jego forma zewnętrzna. Tryb rozpatrywania petycji normuje przywołana już ustawa o petycjach. W klasyfikacji konstytucyjnej petycja została przypisana do katalogu praw politycznych. Jest ona odrębnym środkiem prawnym gwarantujących jednostce możliwość aktywnego udziału w rządzeniu państwem, kształtowaniu jego polityki i sprawowaniu kontroli obywatelskiej nad sferą publiczną. Zauważyć należy jednak, że petycja jest środkiem prawnym o charakterze postulatywnym, nie inicjującym ogólnego postępowania administracyjnego. Prawo petycji nie obejmuje również możliwości inicjowania postępowań sądowych (por. uzasadnienie wyroku TK z 16 listopada 2004r., P 19/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 106). Zgodnie natomiast z treścią art. 13 ust. 2 u.p. sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie nieuregulowanym w ustawie o petycjach, o którym stanowi art. 15 u.p., oznacza z kolei, że do tego środka prawnego zastosowanie mają odpowiednie zastosowanie unormowania zawarte w Dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". W orzecznictwie ugruntowany jest jednak pogląd, że żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku. W sprawach dotyczących postępowania uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011r., II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07; z 11 października 2013 r., I OSK 2372/13 i I OSK 2373/13; z 1 grudnia 2017 r., I OSK 2490/17; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 582/17, publ. CBOSA). Rozpatrzenie petycji nie następuje drogą decyzji, lecz czynności materialno-technicznej, tj. zawiadomienia, które nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Na takie zawiadomienie o sposobie załatwienia petycji nie służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż ocena prawidłowości prowadzenia postępowania w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie podlega właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA: z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2692/11; z 12 marca 2013 r., I OSK 318/13; postanowienie WSA w Kielcach z 18 lutego 2021 r., II SA/Ke 31/21, publ. CBOSA). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Bezczynność w przedmiocie rozpoznania pisma strony skarżącej z dnia 2 listopada 2022 r. nie może być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem w odniesieniu do prawa petycji wykonywanego w trybie ustawy o petycjach, nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej. Nie jest ono bowiem ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie może być kwalifikowane jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wniesiona skarga nie jest zatem dopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niezależnie, nawet gdyby przyjąć, że pismo z 2 listopada 2022 r. stanowi wniosek a nie petycję to w dalszym ciągu pozostają aktualne rozważania dotyczące wyłączenia kognicji sądów administracyjnych w zakresie skarg na bezczynność w przedmiocie skarg i wniosków wnoszonych w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (art. 221-256 k.p.a.). Pamiętać należy, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241 k.p.a.). Dodatkowo wymaga zauważenia, że stosownie do art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977) - dalej u.p.z.p., uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Tylko te podmioty są uprawnione do zainicjowania procedury planistycznej. Wnioski innych podmiotów w tym zakresie podlegają analizie dokonywanej przez organ wykonawczy gminy na podstawie art. 31 ust. 1 u.p.z.p., której wyniki są przedstawiane radzie gminy. Wnioski takie nie są one dla gminy wiążące. To zadaniem organów gminy jest bowiem dokonanie oceny konieczności wprowadzenia zmian w aktach planistycznych gminy. Pisma z 2 listopada 2022 r. nie można było potraktować również jako wniosku, o którym mowa w art. 11 pkt 1 u.p.z.p. czy w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w przepisach tych mowa jest o wnioskach składanych po wszczęciu procedury dotyczącej uchwalenia lub zmiany studium czy planu miejscowego, a w tej sprawie taka procedura nie została wszczęta. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.